Fallo del día: la inconstitucionalidad de una norma se debe alegar desde la afectación

En autos “Tello, Miriam E. v. Gobierno de la Provincia de Mendoza” se rechazó la acción de inconstitucionalidad deducida contra el Gobierno de la Provincia en la cual se solicita la declaración de inconstitucionalidad de una Ley que impide nombrar en la Administración Pública a quienes se encontraren concursados o quebrados judicialmente, a la vez que los inhabilita para concursar cargos, ascender en la escala jerárquica u obtener toda otra mejora de las condiciones laborales, cuando a la época de la entrada en vigencia de la norma cuestionada la accionante ya se encuentre en la condición de concursada, viéndose afectado desde el momento de entrar en vigencia la ley que cuestiona, y contándose desde allí los plazos procesales para impugnarla.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (En particular) – Empleo público – Prohibiciones – Modificación del estatuto del empleado público – Aspirantes concursados o quebrados – Imposibilidad de acceder a cargos en la Administración pública – Entrada en vigencia de la norma impeditiva – Acción de inconstitucionalidad – Plazo para reclamar – Vencimiento

30/05/2012- Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, sala II

 

SUMARIOS

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

02) Acción de inconstitucionalidad (en el orden provincial) –  d) Procedimiento

La acción de inconstitucionalidad se divide según  el sujeto activo y según el objeto, y puede ser promovida por el Fiscal de Estado o por un particular, y perseguir la reparación de un perjuicio -cuando existe lesión- o la prevención de un perjuicio -interés legítimo en evitar una lesión-, teniendo en todos los casos un plazo legal para interponerse.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (En particular)

01) Empleo público –  g) Prohibiciones

Es improcedente la acción de inconstitucionalidad deducida contra una provincia en la cual se solicita la declaración de inconstitucionalidad de una Ley que impide nombrar en la Administración Pública a quienes se encuentren concursados o quebrados judicialmente, a la vez que los inhabilita para concursar cargos, ascender en la escala jerárquica u obtener toda otra mejora de las condiciones laborales, cuando a la época de la entrada en vigencia de la norma cuestionada la accionante ya se encuentra en la condición de concursada, viéndose afectado desde el momento de entrar en vigencia la ley que cuestiona, y contándose desde allí los plazos procesales para impugnarla.

Sup. Corte Just. Mendoza, sala 2°, 30/5/2012, Tello, Miriam E. v. Gobierno de la Provincia de Mendoza

En Mendoza a treinta días del mes de mayo del año dos mil doce, reunidala Sala Segundadela Excma. SupremaCorte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa N° 99.781 caratulada: “TELLO MIRIAM ELIZABETH C/GOBIERNO DELA PROVINCIA DEMENDOZA S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”.

De conformidad con lo establecido en los arts. 140 y 141 del C.P.C. y Acordada N° 5845, quedó establecido el siguiente orden de votación de la causa por parte de los señores Ministros del Tribunal: primero  Dr. HERMAN A. SALVINI, segundo Dr. CARLOS BÖHM y tercero Dr. MARIO D. ADARO.

ANTECEDENTES

A fs. 11/18 la actora Miriam Elizabeth Tello plantea Acción de Inconstitucionalidad contra el Gobierno dela Provinciay solicita la declaración de inconstitucionalidad dela Ley8134, en tanto la misma le causa un gravamen irreparable y violenta los principios contenidos en los arts. 7, 25, 29, 30, 33, 34 y 48 dela Constitución Provincialy arts. 14, 14 bis, 16, 18, 19, 28, 31 y 42 dela Constitución Nacional, la Ley Nacional24.522, el art. 3 del Código Civil,la Declaración Universalde los Derechos Humanos y demás Tratados Internacionales reconocidos por nuestra legislación. En tanto que la misma al introducir modificaciones en el Estatuto del Empleado Público, impide el nombramiento enla Administración Públicade quienes se encontraren concursados o quebrados judicialmente, a la vez que los inhabilita para concursar  cargos, ascender en la escala jerárquica u obtener toda otra mejora de las condiciones laborales.

Se ordena correr traslado de la acción ala Provinciademandada  que contesta a fs. 29/46 y 48/49, solicitando el rechazo de la acción y a Fiscalía de Estado que comparece a fs. 54/55 y solicita que se rechace la acción promovida.

Ofrecidas y rendidas las pruebas, se incorpora a fs. 116/118 el dictamen del Señor Procurador General del Tribunal, quien por las razones que expone, propicia el rechazo formal de la demanda y se agregan los alegatos.

A fs. 128 se llama al Acuerdo para sentencia y a fs.129 se practica el sorteo de ley.

De conformidad con lo establecido en el art. 160 dela Constitucióndela Provinciade Mendoza, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad interpuesta?

SEGUNDA: En su caso, ¿qué solución corresponde?

TERCERA: Pronunciamiento sobre costas.

SOBRELA PRIMERA CUESTIÓNEL Dr. SALVINI, dijo:

I.-La Sra. MiriamElizabeth Tello cuestiona la constitucionalidad dela Ley8134 modificatoria del Estatuto del  Empleado Público Decreto Ley 560/73 en tanto que la norma regula la situación laboral frente ala Administración Públicade los concursados o quebrados judicialmente.

Cuestiona el Art.1° de la ley que incorpora al Estatuto del Empleado Público el Artículo 9 que establece la imposibilidad de acceder a un cargo público, como la de ascender en la escala jerárquica o cualquier otro beneficio, ya sea personal permanente o no, a quien se encontrare concursado o quebrado judicialmente.

Asimismo ataca el Art.2 en tanto modifica el inc.c) del Art.11 del Estatuto en cuanto dispone que los concursados o quebrados judicialmente no podrán ingresar ala Administración Pública.

También impugna el Art.3 que modifica el inc.g) del Art.67 del Decreto Ley  560 y dispone, como causal de cesantía, el ser declarado judicialmente concursado o quebrado a diferencia del texto original que establecía que la declaración de concursa-do o quebrado debía ser fraudulenta.

Critica también el articulado en cuanto señala que se aplica a situaciones anteriores en tanto establece que los empleados públicos que se encontraren en esa situación, es decir concursados o quebrados, a la época de entrada en vigencia de la ley, tendrán la oportunidad de sanear la situación dentro del término de dos años, bajo apercibimiento de cesantía.

Entiende que las normas cuestionadas violentan los Arts.14, 14 bis y 16 dela Constitución Nacional, como así también los Arts. 25, 29, 30, 33 y 34 dela Consti-tuciónde Mendoza toda vez que se le impide el normal desenvolvimiento de sus labores y de su carrera en el ámbito judicial. Señala que la norma confunde dos institutos que si bien están reglados por la misma ley 24.522 generan consecuencias diferentes sobre la persona que se aplica y destaca que ninguna de las dos situaciones configuran delito alguno y la propia ley permite la rehabilitación de la persona como el levantamiento de las inhibiciones que pesaren sobre él.  Desconoce lo regulado por el Art.3  del Código Civil, como lo establecido porla Declaraciónde Derechos Humanos y Tratados Internacionales.

Para fundar la oportunidad de su planteo precisa que la acción la interpone dentro del plazo de un mes previsto por el art.223 del CPC, contado a partir del día 12 de mayo de 2010 fecha en la que se le aplicóla Ley8134 en los autos  N° 2153 caratulados “Tello, Miriam Elizabeth – Foja de Servicio- Ministerio Público” y se le notificara la resolución que así lo indicaba, afectándose en consecuencia el interés de su parte.

II.-  A fs. 29/46 comparece el representante legal dela Provinciay contesta la demanda solicitando su rechazo. En primer término denuncia la extemporaneidad de la acción y precisa que como la actora ya era empleada pública y se encontraba concursada  al momento de dictarse la norma cuestionada, el plazo para deducir la acción es la fecha de entrada en vigencia de la ley, por lo que la acción resulta extemporánea pues se presentó más de tres meses y medio después de vencido el término del art.223 inc.II del CPC. Añade que la actora con la notificación que invoca pretende hacer renacer infructuosamente un plazo que ya estaba vencido con creces, careciendo de efecto alguno al respecto el acto administrativo y la notificación que invoca en la demanda. Sin perjuicio de ello refiere, en la ampliación que obra a fs. 48/49, que incluso en el errado criterio que pretende la actora, la acción ha sido interpuesta en forma extemporánea, toda vez que la demanda se interpone 24/06/2010  y la notificación se efectuó el 12/05/2010.

Respecto al fondo de la cuestión, defiende la constitucionalidad de la ley atacada y señala que la misma dispone una serie de cambios que califica como no sustanciales en el articulado del Estatuto del Empleado Público dela Provincia.  Transcribetodo el articulado dela Ley8134, respecto a lo dispuesto por los Arts. 1y 2 dela Leyprecisa que el impedimento que establece la ley ya estaba previsto y que la nueva redacción dispuesta al denominar al “fallido” como “quebrado” y al “concursado civilmente” como simplemente “concursado” en nada varia el supuesto impedimento para ser nombrado. Asimismo señala que la modificación consistente en la eliminación de la frase “hasta que obtuviere su rehabilitación ello tampoco implica una reforma sustancial pues si la persona dejo de revestir la situación de quebrado o concursado, por aplicación dela Leyde Concursos y Quiebras el óbice para ingresar queda superado.

Afirma la potestad de las provincias para determinar cuáles son los requisitos de idoneidad para el ingreso al empleo público y precisa que no advierte cual es el interés de la accionante respecto al recaudo exigido para ingresar ya que el mismo existía cuando la actora ingresó y cuando la norma entro en vigencia ya era empleada pública.

En cuanto a la imposibilidad de ascenso o acceso a los concursos detalla que se trata de un impedimento temporario establecido como una razonable derivación de la compatibilización entre el requisito de ingreso y la causal de cesantía, por lo que la disposición no resulta violatoria del derecho a la carrera alegado por la actora.

Respecto a la disposición que elimina como causal de cesantía la necesidad de que la quiebra o el concurso sean declarados fraudulentos sostiene que la misma es razonable y acorde con la exigencia de idoneidad requerida para el ingreso y el ascenso.

Por todas esas razones considera que la ley cuestionada resulta razonable en todos sus términos y por lo tanto respetuosa de los derechos, garantías y demás normas de raigambre constitucional, por lo que solicita que se rechace la demanda.

III.- A fs. 54/55 comparece el Director de Asuntos Judiciales de Fiscalía de Estado y contesta la demanda.  Plantea la improcedencia formal de la demanda por haber sido presentada vencido el plazo que acuerda el art.223 inc.II del C.P.C.. Asimismo señala, en cuanto al aspecto sustancial, adhiere a los fundamentos expuesto porla Provinciade Mendoza en su responde.   Solicita se rechace la acción con costas.

IV.- A fs.137 se incorpora el dictamen del Señor Procurador General quien postula el rechazo de la demanda como lo aconsejara en un caso que guarda sustancial analogía, causa 99255 “Salas, Omar Ariel c/Provincia de Mendoza s/Acc.Inc.”, acompañando copia certificada del dictamen pertinente. En el mismo sostuvo que la demanda fue deducida vencido el plazo que otorga el art. 223 inc.II del CPC, ya que desde la vigencia dela Ley8134 quedó afectado el interés del accionante, quien a tal época se encontraba en las condiciones contempladas en la normativa cuestionada, de allí que el plazo de caducidad previsto por la ley comenzó a correr desde la fecha de publicación de misma, el 22.01.2010, pues a partir de la data citada se le ocasionaron los menoscabos constitucionales que sostiene que sufre a raíz de su sanción. Añade que la decisión administrativa que le fue notificada puede ser cuestionada si le provoca lesiones constitucionales pero tal reparo debe ser analizado por los carriles procesales idóneos de los que dispone el afectado por la medida adoptada.

V.-  Mediante la presente acción se cuestiona la constitucionalidad dela Ley8134 (B.O. 22/01/2010), que introduce una serie de modificaciones al Estatuto del Empleado Público, a saber:

Artículo 1°: Incorporase como Art. 9 del Decreto Ley N° 560/73, el siguiente:

“Art. 9: No podrán ser nombrados con carácter permanente o no permanente los concursados y quebrados judicialmente. La declaración de concurso o quiebra, será impedimento para acceder a concursar cargos, ascender en la escala jerárquica o toda otra mejora de las condiciones laborales.”

Artículo 2º – Modificase el inc. c) del Art. 11 del mencionado Decreto Ley el que quedará redactado de la siguiente manera:

“Art. 11, inciso c): El que se encuentre concursado o quebrado judicialmen-te.”

Artículo 3º – Modificase el inciso g) del Art. 67 del Decreto Ley N° 560/73, el que quedará redactado de la siguiente forma:

“Art. 67, inciso g: Ser declarado judicialmente concursado o quebrado. Los

empleados públicos que se encuentren concursados o quebrados a la fecha de entrada en vigencia de la presente, tendrán por única vez la oportunidad de sanear su situación concursal en el lapso de dos años, bajo apercibimiento de la aplicación de la sanción prevista en el presente artículo.”

De las constancias de la causa se desprende que atento al modo en que ha que-dado trabada la litis, corresponde, con carácter previo, adentrarnos al tratamiento de la defensa de  caducidad de la acción interpuesta porla Provinciademandada y Fiscalía de Estado y en caso de superarse este valladar recién abocarnos al análisis de la constitucionalidad de la norma impugnada Caducidad de la acción:

La temporaneidad del planteo es un presupuesto de procedibilidad que puede y debe ser ponderado aún de oficio por el Tribunal, desde que el plazo en cuestión no es disponible por las partes y por tanto y aún ante el silencio de la accionada al res-pecto no se subsana el vicio de la interposición tardía. (ver L.S.276:20; 243: 479; 235; 158).            En la especie la observación ha sido formulada tanto porla Provinciademandada como porla Fiscalíade Estado en sus respectivas contestaciones.

Analizando la normativa aplicable se lee en el art.223 del C.P.C. que “…La acción de inconstitucionalidad que pueden deducir los particulares conforme al inciso 1º del artículo 170 dela Constitución, deberá ser promovida dentro del plazo de un mes a contar desde el día en el cual la norma afecte el interés del accionante…”

El codificador precisa en su nota que …La acción de inconstitucionalidad se divide según  el sujeto activo y según el objeto. Puede ser promovida por el Fiscal de Estado o por un particular, y perseguir la reparación de un perjuicio (cuando existe lesión) o la prevención de un perjuicio (interés legítimo en evitar una lesión). En las cuatro hipótesis el plazo es de un mes, variando solo el dies a quo….. Señala luego que …  Tratándose de acciones deducidas por los particulares, el plazo corre desde la fecha en la cual la norma (general o particular) ocasione la lesión o afecte el interés legítimo.

En la especie nos encontramos frente a un particular que esgrime un interés legítimo y al activar la jurisdicción trata evitar el supuesto perjuicio que le ocasiona la aplicación de la norma que tacha de inconstitucionalidad.

Conforme surge de los dichos de la actora y de la prueba acompañada, a la época de la entrada en vigencia de la norma cuestionada la actora ya se encontraba en la condición de concursada que prevé la ley, por lo que su interés legítimo se vio afectado desde el momento de entrar en vigencia la ley que cuestiona.

Consecuentemente y siguiendo las consignas del legislador, publicadala Ley8134 en el Boletín Oficial del día 22/01/2010, resulta extemporánea la acción deducida el 24 de junio de 2010, ya que había vencido el plazo de un mes que establece el inc.III del Art.223 del CPC.

No empece a esta conclusión las consideraciones que vierte la actora cuando arguye que el plazo para interponer la acción comenzó a correr a partir del día 12 de mayo del 2010, fecha en la que se le notificó la resolución que le hacía saber que se le aplicabala Ley8134. Ello es así porque esa notificación no hace renacer un término ya fenecido, de admitir la postura de la accionante avalaríamos una infundada extensión de plazos perentorios con la evidente afectación del principio de seguridad jurídica. Distinto enfoque merecería la cuestión si se hubiera ejercido una acción procesal administrativa luego de cumplir con los recaudos que exigen agotar la instancia administrativa y obtener así una decisión definitiva y que causare estado conforme Art.5 Ley 3918.  Más, en las condiciones en que se ha activado esta jurisdicción constitucional, conjeturar al respecto resulta totalmente inapropiado.

Admitida la extemporaneidad de la acción, resulta innecesario avanzar en el estudio de las demás defensas articuladas, por lo que si mis colegas de Sala comparten los argumentos vertidos precedentemente se impone el rechazo de la acción  de inconstitucionalidad deducida porla Sra. MariamElizabeth Tello atento que la acción se interpuso vencido con holgura el plazo que acuerda el art.223 del CPC.

En el mismo sentido se ha pronunciadola Sala Ide este Tribunal en situaciones idénticas a la que se debate en la especie. (L.S.  438-41 y 438-67)

ASI VOTO

Sobre la misma cuestión los Dres. BÖHM y ADARO adhieren por los funda-mentos al voto que antecede.

SOBRELA SEGUNDA CUESTIÓNEL DR. SALVINI, dijo:

Corresponde omitir pronunciamiento sobre este punto puesto que se ha planteado para el eventual caso de resolverse afirmativamente la cuestión anterior.

ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión, los Dres. BÖHM y ADARO adhieren al voto que antecede.

SOBRELA TERCERA CUESTIÓNEL DR. SALVINI, dijo:

Atento al resultado a que se arriba en el tratamiento de las cuestiones que ante-ceden, corresponde imponer las costas a la parte actora que resulta vencida (arts.36 C.P.C.).

Respecto a los honorarios, tratándose de una acción declarativa que no tiene traducción económica directa, los mismos se han de regular teniendo en consideración las pautas contenidas en el art.10 dela Ley Arancelaria, analizando la idoneidad de la efectiva labor desarrollada por los profesionales, el tema debatido referido a la constitucionalidad de la ley que reforma el Estatuto del Empleado Público legislando la situación de quebrados y concursados como la forma en que se resuelve la causa admitiendo una defensa previa sin entrar a analizar el fondo de la cuestión. También se valora que se cumplieron todas las etapas del proceso, con incorporación de escaso material probatorio que no influyó en la decisión, ponderándose asimismo el tiempo empleado como la condición de empleada pública de la actora,   entiendo  justo y equitativo fijar en $ 3.000 el honorario por patrocinio de la parte que resulta ganadora.

ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión, los Dres. BÖHM y ADARO adhieren al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto procediéndose a dictar la sentencia que a continua-ción se inserta:

S E N T E N C I A:

Mendoza, 30 de mayo de 2012.

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente,la Sala Primeradela Excma. SupremaCorte de Justicia, fallando en definitiva,

R E S U E L V E:

1º) Rechazar la acción de inconstitucionalidad deducida porla Sra. MiriamElizabeth TELLO a fs.11/18 de autos.

2°) Imponer las costas a la parte actora vencida (art.36 del C.P.C.).

3º) Regular los honorarios a los Dres. Bernardo TALAMONTI BALDASA-RRE en la suma de PESOS UN MIL SETECIENTOS ($ 1.700.-); Pedro GARCIA ESPETXE en la suma de PESOS SEISCIENTOS ($ 600.-); Gabriel ORBELLI  en la suma de PESOS UN MIL CUATROCIENTOS ($ 1.400); Juan Sebastián  RICOLFE en la suma de PESOS UN MIL CINCUENTA ($ 1.050.-), Alejandro TARABELLI en la suma de PESOS UN MIL CIEN  ($ 1.100.-) y María Victoria INDIVERI en la suma de PESOS UN MIL CIEN ($ 1.100),  todo conforme arts.3, 10,13, 31 y concs.de la ley arancelaria.

4°) Dese intervención ala Dirección Generalde Rentas y ala Caja Forensea los fines fiscales y previsionales pertinentes.

Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.

m.l.

 

Dr. Herman Amilton SALVINI

Dr. Carlos BÖHM 

Dr. Mario Daniel ADARO

 

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