El procedimiento administrativo especial ante el registro de la propiedad y el derecho de defensa

 
Autor: David Andrés Halperín

Fuente: REVISTA DE DERECHO ADMINISTRATIVO de Abeledo Perrot

 

1.       NOCIONES LIMINARES

1.1.    El concepto de procedimiento administrativo

La noción de “procedimiento” pertenece a la teoría general del derecho, ya que comprende a diversas ramas del derecho y no sólo al derecho público[1].

En este sentido la ley 19.550 establece un procedimiento para la convocatoria y celebración de asambleas en las sociedades anónimas.

Se produce una situación similar a la que ocurre en la realidad de los objetos y de la vida. En este sentido se requieren varios coches de un tren y algunos de ellos con motor para que se conforme un tren. El coche puede componerse de un caballo y un carruaje. En ambos casos están esos elementos interconectados entre sí, pero guardan cada uno de ellos su individualidad[2].

En el Derecho Público, se puede decir que por procedimiento se puede entender todo el conjunto de actos que, dentro  de cada una de las funciones del Estado, va a culminar con un acto  estatal propio de ella.

La ley es fruto del procedimiento legislativo, la sentencia de un procedimiento judicial y el acto administrativo de un procedimiento administrativo[3]. Algunos autores prefieren llamar –en tales casos- “proceso”, -en lugar de procedimiento-  a ese conjunto de actos[4].

De todos modos esos procedimientos deben entenderse como un conjunto de actos, relacionados causalmente entre sí, pero que mantienen su individualidad y que habrán de culminar con la emisión de un acto estatal[5].

(*): Profesor Titular de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado; Profesor Adjunto por concurso de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires; Director del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal; Ex-Decano de la Facultad de Derecho de U.M.S.A.-

En este orden de ideas el procedimiento administrativo es el cauce formal de la función administrativa. GONZALEZ PÉREZ grafica, en el sentido que, el procedimiento administrativo es a la función administrativa, lo que el acueducto al agua que por él corre[6].

En ese cauce transita también la tensión permanente entre garantías y prerrogativas que no es otra que la misma tensión que hay entre autoridad y libertad, en que la prevalencia de una sobre la otra puede llevar al autoritarismo o la ineficiencia, según cual prevalezca[7].

En definitiva, para concluir con esta breve introducción, habrá que señalar que por “procedimiento administrativo” se alude a ese cauce formal ya mencionado, y que por “proceso” se refiere a la actividad desarrollada por un tercero imparcial, dentro de la función judicial[8].

 

1.2. Los procedimientos especiales

Más allá de las discusiones históricas entre Dalmacio Vélez Sarsfield y Manuel Quintana, por una parte, con José Benjamín Gorostiaga, acerca de la demandabilidad del Estado, lo cierto es que durante el Siglo XIX, predominó la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el sentido que no se podía demandar al Estado sin su previa venia legislativa[9].

Corresponde destacar que, ya entrado el siglo XX, la ley 3952 separó los actos dispuestos como Poder Público y aquellos como persona jurídica y la distinción consecuente entre “actos de imperio” y “actos de gestión”. Cuando el Estado actuaba como persona jurídica, se le podía demandar sin venia legislativa, sino deduciendo un reclamo administrativo previo, cuyo régimen no tiene sentido precisarlo ahora. Cuando era demandado en virtud del dictado de u acto de autoridad, era necesaria la venia legislativa. La ley 11634 suprimió definitivamente el requisito de esa autorización legislativa.[10]

De manera paralela, el Congreso de la Nación, sancionó diversos regímenes jurídicos, que preveían procedimientos especiales, que –en general-culminaban con la aplicación de sanciones de policía.[11]

Cabe destacar, que una de las clasificaciones de la actividad administrativa, según la forma de intervención, es aquella que establece las categorías según que el medio empleado sea la “prestación” (fundamentalmente “servicio público”), la “coacción” (esencialmente actividad de “policía”) y el “estímulo” (básicamente “fomento”).[12]

Por “Poder de Policía” se entiende la actividad que desarrolla el órgano legislativo, cuyo objeto es reglamentar y por ende limitar los derechos individuales, en ejercicio de la potestad establecida  en el art. 14 de la Constitución Nacional y con el límite indicado en su art. 28.  La actividad  de policía, en tanto, es aquella que está a cargo de la administración, fundada en ley, que limita mediante la coacción las actividades de los particulares, mediante la aplicación de penas, a cuyo respecto se les aplican los principios que rigen el derecho penal y procesal penal[13].

La actividad a cargo del Registro de la Propiedad, es en rigor una actividad de prestación, básicamente un servicio público.

Ahora bien, cabe recordar que –como se venía indicando- en paralelo al régimen de la ley 3952, se fueron sancionando procedimientos administrativos esencialmente  en materia de policía, que culminaban con la aplicación de una sanción.

En la medida en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aceptó criterios amplios en materia de Poder de Policía y de policía, en virtud de los cuales los derechos se limitaban con fines económicos y sociales y no sólo para preservar  la moralidad, la salubridad y la seguridad, se amplían sensiblemente los procedimientos especiales.

Ello fue así, hasta tal punto, que en un memorable trabajo del Dr. Horacio Heredia, escrito en 1979, pasa revista a mucho más de un centenar de regímenes especiales.[14]

Ahora bien, también coexistían regímenes especiales que reglaban actividades distintas a la de policía, como sería el caso que nos ocupa.

 

1.3.  Los procedimientos especiales y la ley 19.549

Lo cierto es que sancionada la ley 19549, su art. 2º estableció dos disposiciones fundamentales.

Por un lado dispuso que el Poder Ejecutivo, en el plazo de 120 días, debía indicar los procedimientos especiales que continuaban en trámite. Por el otro, facultó al Poder Ejecutivo a disponer la paulatina adaptación  de esos procedimientos especiales, al régimen general de la ley 19.549.

Dentro de los mencionados 120 días, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Nº 9101/72, que en más de 30 incisos indicó los procedimientos que mantenían su vigencia, entre ellos los referidos al régimen registral inmobiliario (art. 1º, inc. 29 del Decreto Nº 9101/72).

En materia de procedimientos especiales regían los principios de: generalidad, por el cual todos los órganos y entes administrativos deben respetar las normas  sobre procedimiento; exclusividad, que importa aseverar que sólo los procedimientos indicados en la ley son válidos y aplicables para el trámite del obrar administrativo; y el de absorción o extensión o subsidiariedad. Ello significa que por vía de absorción, se aplican a los regímenes especiales disposiciones del régimen general [15].

Con posterioridad a la sanción de la ley 19.549, se continuaron sancionando regímenes especiales, a los cuales se les aplicaba en forma supletoria las disposiciones de las normas generales[16].

 

1.4. Los procedimientos especiales y el Decreto Nº 722/96

Mediante el Decreto Nº 722/96 (modificado por el Decreto 1155/97) se dispuso la aplicación exclusiva de la ley 19.549 y su reglamentación aprobada por Decreto Nº 1759/72 (t.o. 1991), salvo las pocas excepciones mantenidas en su art. 2.

Sin embargo por el art 1º, segunda parte, del decreto Nº 722/96, se mantuvo la vigencia en los procedimientos especiales en lo que atañe al recurso judicial directo para la impugnación del acto definitivo, como así también la necesidad de cumplir con los requisitos previos a la interposición del acto administrativo respectivo y si el régimen especial preveía el carácter suspensivo o no de los efectos del acto, como consecuencia de su interposición.

La circunstancia de haber mantenido estos aspectos de las normas especiales no puso  coto a las causas del caos que la existencia de los procedimientos especiales significó[17].

Ahora bien, está en claro que por el Decreto Nº 722/96 se aplican las normas generales de procedimiento a todo procedimiento constitutivo para la emisión del acto administrativo definitivo (esto es el que resuelve la cuestión de fondo que se plantea en el procedimiento)[18] al procedimiento constitutivo y las normas del procedimiento especial al recurso directo.

Sin embargo hay autores que sostienen que el Decreto 722/96 no puede derogar las normas de procedimiento establecidas por ley en sentido formal[19].

No compartimos tal postura por las siguientes razones:

a)     El Decreto Nº 722/96 es fruto del ejercicio de una facultad delegada, cuya norma delegante es la ley 19.549.

b)    La legislación delegante pre constitucional a la sanción de la norma fundamental de 1994, está reconocida por su cláusula transitoria 8va. de dicha normativa.

c)     Por su parte el Decreto Nº 722/96, está ratificado por el legislador por el art 3 de la ley Nº 25.148

Pero en la práctica el Decreto Nº 722/96 no se aplica en cuanto establece la aplicación irrestricta y exclusiva, de la ley 19.549 y su reglamento respecto de todos los procedimientos constitutivos, como lo indica su art. 1º.

Esta circunstancia posee a mi juicio, varias razones, pero al no ser jurídicas, no  profundizaré sobre ellas. Se refieren más a la resistencia al cambio y la auto-defensa de la burocracia, que a otras.

 

1.5. Aplicación de las disposiciones vinculadas al debido proceso adjetivo

Ahora bien, sea que se aplique la ley 19.549, por lo dispuesto en el Decreto Nº 722/96, o la ley 17.801, en este caso la primera de ellas, resulta de aplicación supletoria. Ello así, en razón no sólo del principio de extensión o absorción, arriba mencionado (ver punto 1.3.), sino también por cuanto no se puede concebir  a un procedimiento especial, sin que se respeten determinadas normas como las que reglan los elementos del acto administrativo, o las que se refieren a la garantía de defensa.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso de violaciones concretas al derecho a ser oído[20], la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación, en una cuestión referida al derecho a ofrecer y producir prueba[21], y la doctrina de los autores[22].

 

1.6. El debido proceso adjetivo

La ley 19.549, en su art. 1º estatuye los principios generales que regulan a los procedimientos administrativos.

Uno de esos principios generales, e íntimamente vinculado con la garantía de defensa se encuentra –entre otros- el denominado “debido proceso adjetivo”.

Como aplicación concreta de esa garantía presente tanto en nuestra Constitución Nacional, como en diversos pactos de derechos humanos que hoy poseen “status constitucional”, va a estar conceptualizada del mismo modo en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha precisado la noción de “garantía de defensa”.

En tal orden de ideas, el art 1º inc f), apartados 1 á 3, precisa que el debido proceso adjetivo  esta integrado por “el derecho a ser oído” (apartado 1º), “el derecho a ofrecer y producir pruebas”, (apartado 2º), y “el derecho a una decisión fundada” (apartado 3º).

En lo que atañe al “derecho a ser oído”, básicamente consiste en el derecho a expresar las razones de sus pretensiones y defensas, antes de la emisión de un acto administrativo que pueda afectar los derechos subjetivos e intereses legítimos de un particular. Este derecho, contiene varios poderes jurídicos derivados tales como el derecho a recurrir, el derecho a hacerse patrocinar (patrocinio letrado que es obligatorio si se debaten cuestiones jurídicas complejas y el representante voluntario no fuere abogado), y el derecho a la vista de las actuaciones, esto es, a acceder a ellas, que está regulado de una manera muy amplia por el art. 38 del Reglamento aprobado por Decreto 1759/72.[23]

En lo que respecta al derecho a ofrecer prueba y que ella sea producida al menos que ella sea inconducente, innecesaria o meramente dilatoria, cabe señalar que conforme al principio de oficialidad, rige la  denominada verdad real (sobre la formal), titulada en la ley 19.549 “verdad jurídica objetiva”. En tal caso, la administración tiene el deber de requerir todos los informes y dictámenes, tanto técnicos como no técnicos para esclarecer esa verdad.

Este derecho de ofrecer y producir prueba, sufre en la reglamentación, ciertas restricciones, en razón de la prevalescencia del esclarecimiento de esa verdad material a través de los informes y dictámenes[24].

Pero además, el derecho a ofrecer y producir prueba, comprende además el derecho a controlar su producción y a alegar sobre su mérito.

El “derecho a la decisión fundada”, comprende el derecho a que el acto decisorio, exprese las razones que llevan a emitir el acto, considerando los argumentos empleados por el particular, conducentes para la decisión del caso, respecto de cada una de las cuestiones propuestas (ver art 1º, inc. f) apart. 3 de la ley 19.549).

Se trata de una exigencia que conforma el “debido proceso adjetivo”, que se vincula al requisito “motivación” del acto administrativo, que  -en rigor- trasunta su razonabilidad; que como es de la esencia de la actividad jurídica pública, debe estar presente en todo acto estatal[25].

 

2.       LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY 17.801

2.1. Introducción, naturaleza y particularidades de los actos que se emiten durante los trámites de certificaciones e informes de dominio. Los actos de calificación

Liminarmente, es de señalar que pueden conceptualizarse a los actos administrativos como toda declaración de un órgano del Estado en ejercicio de la función materialmente administrativa y que produce efectos jurídicos, directos, individuales y hacia terceros ajenos a la  administración.[26]

Por “declaración” debe entenderse tanto el acto voluntario que importa una decisión, como así también el acto administrativo cuyo objeto significa, una certificación o inscripción, también llamados de registro, como aquellos que conforman una opinión[27].

A nosotros en este estudio nos van a interesar los actos administrativos que constituyen una decisión, respecto de los actos de calificación dentro de la actividad registral, como aquellos que constituyen “inscripciones” y “certificaciones”, como actos genéricamente denominados “de registro”.

Los actos de registro para alguna doctrina aparecían denominados como “meros actos administrativos”, en contraposición con aquellos actos que a juicio de algunos doctrinarios constituían verdaderos “negocios jurídicos administrativos”[28].

En rigor estos autores no advirtieron la importancia respecto del interés público, que exhibían las inscripciones y las certificaciones.

Por ello, en u trabajo reciente, preferimos seguir –por un lado- a SAYAGUÉS LASO[29] para quien desde le punto de vista jurídico no hay diferencias en cuanto se refiere a su régimen normativo entre las “decisiones” y las “certificaciones”. Por  el otro, quisimos significar que, las inscripciones y las certificaciones se vinculan directamente con el interés público, y que por ello no correspondía desvalorizarlos respecto del resto de las “decisiones”[30].

No obstante existen algunas particularidades respecto de los llamados actos administrativos de registro, y es que ellos se extinguen por “cumplimiento de su objeto”, o “agotamiento”, desde el momento mismo de su emisión, siguiendo así una doctrina expresada desde 1981 por la Procuración del Tesoro de la Nación[31].

Los actos de certificación se extinguen con su emisión, y el certificado no puede volver a extinguirse por otro acto. La emisión de un  certificado ilícito generará la responsabilidad del Estado por la falta de servicio correspondiente[32].

Los actos de inscripción, en tanto, si bien son insusceptibles de ser extinguidos en sede administrativa, sí se pueden extinguir en sede judicial[33].

En este  último supuesto se pueden examinar dos casos: a) que las partes intervinientes en el negocio jurídico inscripto demanden su anulación, y como consecuencia de la sentencia anulatoria se deje sin efecto la inscripción; b) que el acto de inscripción adolezca de u vicio como acto administrativo, y que el Registro inicie la acción de lesividad[34], procurando su extinción en sede judicial.

Corresponde agregar que en la acción de lesividad, se puede agregar una medida cautelar, por la cual el juez limite los efectos de la publicidad registral.

No obstante, el Registro debe haber acreditado en forma cierta el vicio del acto de registro de suerte tal que no queden dudas acerca de la invalidez absoluta. Por otra parte el Juez interviniente debe estar persuadido de esa invalidez absoluta, pues nos llega a la memoria el fallo “Los lagos” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y cómo, mediante esta vía, se puede afectar el dominio de los particulares.

Ahora bien, en tal caso no se puede alegar “el conocimiento del vicio”, (ver art 18 de la ley 19.549) para revocar en sede administrativa el acto de registro: y evitar así la acción de lesividad, por las particularidades a las que hemos hecho referencia en el párrafo anterior.

En otro orden de ideas, -como lo dije- los actos de los calificadores son actos administrativos que importan una decisión, y por ende deben cumplir con todos los requisitos de los actos administrativos, indicados en los arts. 7 y 8 de la ley 19.549.-

 

2.2. Los certificados de domino

La ley 17.801, que regula la inscripción inmobiliaria, ha sido ponderada no sólo en la República sino también en el exterior[35].

Básicamente, cuando un certificado de dominio se requiere para la instrumentación notarial de una transmisión, constitución, modificación o cesiones de derecho reales sobre inmuebles, se produce un bloqueo registral por un plazo de quince días desde su expedición (o un plazo mayor si no se tratase de escribanos de la jurisdicción), debiéndose tomar nota en el folio respectivo de tal expedición. La escritura deberá autorizarse dentro de ese plazo y dentro de los 45 días de otorgada deberá presentarse al Registro.-

Las consecuencias son que durante ese lapso, desde la expedición del certificado hasta el vencimiento del plazo para la presentación del documento, existe una “reserva” de prioridad, para quien requirió el certificado y se bloquea el registro durante ese lapso. La otra consecuencia es que presentado el documento de los 45 días de su otorgamiento, se reputará inscripto desde su instrumentación (ver arts 5 y 23 y sgts de la ley 17.801).-

Cabe preguntarse, si el procedimiento desde la solicitud del certificado que bloquea el título, hasta la inscripción del título a través del acto de toma de razón, un procedimiento administrativo o no. La cuestión no es menor, ya que si es un procedimiento administrativo se aplicará la ley 19.549, y los plazos se contarán por días hábiles administrativos. De no serlo serán de aplicación los plazos del Código Civil, entre otras razones que por el momento no profundizaremos.

Soy de opinión que se trata de un procedimiento que se inicia con una petición especial, que continúa  con la emisión de un acto administrativo de registro, la certificación, que se agota con su emisión y que es insusceptible de modificación en sede administrativa y judicial. Sin embargo ese acto de registro va a generar un efecto que es habilitar un nuevo procedimiento que va a culminar con otro acto de registro, cual es la inscripción, por la toma de razón, derivada de la rogación, para inscribir una modificación en la inscripción registral.

Es pues un conjunto de procedimientos administrativos complejos y coordinados, que tienen por finalidad dar seguridad jurídica a las operaciones inmobiliarias.

Por otra parte, el Registro es público para quienes posean interés legítimo en averiguar el estado jurídico de los bienes, documentos y demás limitaciones o restricciones inscriptas, etc.- (ver art. 21 de la ley 17.801)

En este orden de ideas, debe pensarse que las variaciones registrales, en lo que atañe a la constitución, transmisión, modificación o extinción de derechos reales, sólo pueden ser realizadas con intervención del titular del dominio, y –en consecuencia- no pueden haber –respecto de éste- transgresiones a la garantía de defensa.

Es que, el certificado que da inicio a la reserva de prioridad y bloqueo registral, será requerido por el escribano autorizante, y, al ser éste a quien el Estado (“lato sensu”) le ha investido con la atribución de dación de fé pública como materia típicamente estatal[36], se producen determinadas certezas.

En este orden de ideas, por un lado, dá certeza de que el “bloqueo registral” no se habrá de realizar “animus jocandi”,  y que en el negocio jurídico se habrá de instrumentar si se respetan todos los principios del régimen registral y que dicho negocio jurídico es “prima facie” lícito.-

No se escapa que el sistema registral argentino, deposita la esencia de su funcionamiento en la presencia de los escribanos públicos como usuarios primarios del Registro. Así han sido calificados por la ley 17.050. Entiendo, además, que la no afectación básicamente al derecho a ser oído, es porque el escribano que interviene en el negocio jurídico de creación, modificación, transmisión y extinción de derechos reales,  tiene frente a sí el instrumento suscripto en los términos del art 1185 del Código Civil, y colabora en la interpretación de la voluntad de las partes y la redacción del negocio jurídico[37], que presupone la presencia del titular de dominio inscripto y –por ende- la marginación de toda circunstancia que pudiere afectar la garantía de defensa, fundamentalmente el derecho a ser oído.

Está en claro, que esa suerte de garantía de tal marginación, es la presencia del notario. En esta aseveración cobra relevancia el control que sobre el notariado, realicen los colegios profesionales que constituyen una pieza fundamental del notariado latino[38].

Con más razón en estos momentos es que la moral media de la sociedad ha caído, las corporaciones profesionales y los tribunales de superintendencia y/o quienes poseen el contralor de legalidad respecto de los actos administrativos que aplican sanciones a los notarios que se alejen del obrar lícito y/o ético, deben ser sumamente celosos en el cumplimiento de sus funciones.

Por otro lado, hay variaciones registrales que tienen su origen en trámites judiciales, en los cuales la garantía de defensa debió estar asegurada en sede judicial, y –por ello- el derecho a ser oído ha sido oportunamente protegido.

No se escapa que hay una serie de circunstancias en las cuales existen ilícitos, como las llamadas “sustituciones de personas”, en las que el titular de dominio es reemplazado por otro, o que verdaderas “bandas de guantes blancos” aprovechan la circunstancia de inmuebles que carecen o carecieron de variaciones registrales durante años, para inscribir títulos u oficios judiciales fraguados.

Si bien la proporción de estos actos ilícitos debe ser menor frente  al total de operaciones, para quien lo sufre, representa el 100 % del daño. Para él, no hay estadísticas.

Los jueces deberán estar atentos, los escribanos también, y deberán tomarse medidas para mitigar la posibilidad que se configuren estos ilícitos. Por otro lado los escribanos han tomado –al menos en las jurisdicciones más numerosas- seguros de responsabilidad civil.

En fin, la “patología” no parece ser numerosa, pero para quien la sufre es un empobrecimiento que, como en todo daño que sufre un miembro de la sociedad, repercute sobre ella toda, ya que una sociedad cuyos daños no se reparan es una sociedad que se empobrece, al decir de LÓPEZ OLACIREGUI[39].

Quizás por ese lado, pueda encontrarse una solución transitoria al problema patológico enunciado.

2.3. Los informes de dominio

En el caso de los informes de dominio, se trata de la facultad que posee todo interesado de conocer el estado de determinado bien, con los alcances del art. 21 de la ley 17.801.-

En razón del carácter público del registro, no parece haber aquí  afectación a la garantía de defensa.

 

2.4. Los actos de calificación

Como ya adelante, se trata de actos administrativos cuyo objeto es una decisión.

Ingresado un documento al Registro para su inscripción, el Registro de la Propiedad debe observar la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos presentados para la inscripción (art. 8, ley 17.801).

Realizado ese examen, rechazará los documentos viciados de nulidad absoluta y manifiesta (art. 9, inc. a) ley 17.801), o si el defecto fuere subsanable, devolverá el documento al solicitante dentro de los 30 días de presentados, para que lo rectifique, sin perjuicio de la inscripción provisoria del documento (art. 9, inc b).

En este inciso b), también se prevé que el acto de calificación sea recurrible conforme al régimen local.

El Decreto Nº 2080/80, que constituye el régimen local para la Ciudad de Buenos Aires, recién mencionado, establece que si el interesado entendiera que la inscripción provisoria  debiera ser definitiva, deberá  solicitar al calificador una recalificación (art. 39), presentando su recurso –ya que técnicamente así lo es- en forma fundada y ofreciendo toda la prueba de que intenta prevalerse. Este es un recurso de “reconsideración”, pues se interpone ante el mismo registrador y dentro de los 90 días de la presentación del documento para su inscripción (art. 39 cit).

La prueba debe producirse dentro del plazo de 15 días de interpuesto el recurso, prorrogables por un plazo similar (art. 40, Decreto Nº 2080/80). El recurso debe resolverse dentro de los 15 días de interpuesto (art. 40 cit).

Contra el acto que deniegue la recalificación se interpone una apelación ante el Director del Registro, dentro de los 15 días a computar a partir del día  siguiente al de su notificación. Si hiciese lugar a la impugnación, la inscripción primaria se transforma en definitiva (art. 42 y 43 del Decreto Nº 2080/80).

Conforme al art. 42 del Decreto Nº 2080/80, la no resolución del recurso por parte del registrador, genera el plazo para recurrir ante el Director del Registro.

Si el Director del registro rechazare el recurso, podrá acudirse mediante apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal. Esta impugnación se interpone por escrito fundado ante el Registro, dentro de los 10 días de su notificación. Este órgano debe elevarlo dentro  de los 5 días de su interposición (art. 52 del Decreto Nº 2080/80).

Si el calificador rechazara el documento por ser la nulidad absoluta y manifiesta, el interesado deberá ocurrir directamente a la Cámara Civil dentro de los 10 días de notificado el acto del Director General, que es el competente para disponer la calificación prevista en el art. 9º, inc. a).

Ahora bien, sin perjuicio que entiendo que el Decreto Nº 722/96 derogó a su similar 2080/80, como también dije que el Decreto 722/96 de hecho no se aplicaba, voy a formular algunas reflexiones vinculadas al Decreto Nº 2080/80 y la garantía de defensa:

2.4.1. Los actos que rechacen la inscripción por ser nulos absolutos y manifiestos, así como los que inscriban provisoriamente los documentos, deberían contar con todos los requisitos de los arts. 7 y 8 de la ley 19.549, pues por más procedimiento especial que resulte el del Decreto Nº 2080/80 y  de la ley 17.801, no se concibe un acto administrativo que no cuente con sus elementos esenciales[40]

2.4.2. No se prevé expresamente oír al interesado antes de la emisión del acto de calificación, si lo exige genéricamente el art 1º inc. f), apart. 1 (derecho a ser oído) establecido por la ley 19.549.-

2.4.3. No se prevé la notificación del acto que inscribe provisoriamente el documento conforme al art. 9, inc b). Ello posee el inconveniente que la notificación debe indicar los plazos para recurrir, conforme al art. 40 del reglamento aprobado por Decreto 1759/72, aplicable a los procedimientos especiales.

2.4.4. Sí se prevé la notificación [41] de la denegatoria del recurso de recalificación, del de apelación y el del acto administrativo que rechaza el documento por ser nulo absoluto. En todos los casos debe indicarse conforme al art 40 citado del Reglamento General, el recurso que procede y el plazo para interponerlo, bajo los apercibimientos allí establecidos.

2.4.5. También se puntualiza el deber de motivar los actos que rechazan los recursos de un modo similar a como lo establece el art 1º inc f) apart. 3 de la ley 19.549 (ver art 45, Decreto 2080/80).

2.4.6. Las disposiciones sobre notificación  se asemejan a las establecidas por los arts. 39 á 45 del Decreto 1759/72 a partir del texto ordenado por el Decreto 1883/91, salvo en ,lo atinente a los requisitos ya mencionados de indicar los recursos que proceden contra los actos que se notifican y el plazo para deducirlos.

2.4.7. La circunstancia que el silencio  del calificador  en el recurso de recalificación, genera un plazo para recurrir, es contrario a los principios básicos del silencio administrativo, como quebrantamiento al deber de resolver y afecta la garantía de defensa[42].

 


[1] GONZALEZ PÉREZ, Jesús “Comentarios a la ley de procedimiento administrativo”, ed. Civitas, Madrid, 1988, pág. 73 y sgts.

[2] CARNELUTTI, cit por GONZALEZ PÉREZ, Jesús “Comentarios…cit”, pág. 74.

[3] GONZALEZ PËREZ, Jesús “Comentarios…cit”, pág. 73

[4] PALACIO, Lino E. “Derecho Procesal Civil”, T. I. ed. Perrot, 1994 pág 13.

[5] GONZALEZ PËREZ, Jesús “Comentarios…cit”, pág. 73/74

[6] GONZALEZ PËREZ, Jesús “Comentarios…cit”, pág. 77; CASSAGNE,Juan Carlos “Derecho Administrativo” T. II, ed, 2002, pág. 511, Ed. Lexis Nexis.

[7] GONZALEZ PËREZ, Jesús “Comentarios…cit”, pág. 77; y en “Las prerrogativas en el procedimiento administrativo” en la obra colectiva “Procedimiento administrativo”, Ed. UNSTA, Tucumán, 1972, pág. 120; CASSAGNE, Juan C.”Derecho Administrativo”, ed. Lexis Nexis, Bs As, 2002, T. II, pág. 512.

[8] CASSAGNE, Juan C. “Derecho Administrativo…cit”, pág 511 y sgts.; ABERASTURY, Pedro – CILURZO, María Rosa “Curso de Procedimiento Administrativo”, Ed. Abeledo Perrot, Bs As, 1998, págs. 17/18; DATES, Luis “Procedimiento y Proceso Administrativo” en la obra colectiva “Procedimiento Administrativo”, dirigida por el Prof.GUIDO S. TAWIL, Bs As, Abeledo Perrot, 2009, pág. 24

[9] Ampliar enHALPERIN, David Andrés “Los procedimientos administrativos especiales y el derecho comercial”, en RDCO en Ene-Dic de 2000, pág 188/189.

[10] HALPERIN, David Andrés “Los procedimientos…cit”, pág. 193

[11] HALPERIN, David Andrés “Los procedimientos…cit”, pág. 194

[12] GARRIDO FALLA, Fernando “Tratado de Derecho Administrativo” T. II, pág. 121 y sgts., Centro de Estudios Políticos, Madrid, 1966; DELA CUETARA, Juan M.“La actividad dela Administración”, Ed. Tecnos, Madrid 1983, pág. 86 y sgts.

[13] MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1982 , T.I  págs  164 y sgts.

[14] Ver “El contencioso administrativo en el fuero federal de la capital dela República Argentina” en Revista dela Universidad de Buenos Aires, ed. 1979, págs 2 y sgts. En la motivación del Decreto Nº 722/96, se indica que superaban los 300!!!

[15] ESCOLA,Héctor J. “Ámbito de aplicación de la legislación de procedimiento administrativo.”, en la obra colectiva “Procedimiento Administrativo”, ed. UNSTA, cit. págs.

[16] LINARES, Juan F. “Sistema de Recursos y Reclamos en el  Procedimiento Administrativo”, ed. ASTREA, Bs As. 1972, pág. 14 y HALPERIN, David “El procedimiento administrativo en la ley 20.091, RCDO, año 1980, pág. 16

[17] verHEREDIA, Horacio “El contencioso…cit”, pag. 48, HUTCHINSON. Tomás, en el estudio preliminar a la obra de Danielian “Recursos judiciales y procedimientos  administrativos”, Bs As, 1988.

[18] Ver HALPERIN, David A y CATTANI, Horacio R. “El recurso de reconsideración en el procedimiento administrativo nacional”, Revista Diké, Año I, Nro. 1, Bs As, ed. Cooperadora 1977, pág. 55

[19] HUTCHINSON, Tomás “Régimen de Procedimientos Administrativos” ed, ASTREA, Bs As, ed 1998, pág. 68

[20] ver “Banco ODDONE” registrado en E D , T. 111, pág. 631

[21] ver Dictamen del 10/12/80, en el Expte 202.005/79 del Registro del Ministerio de Justicia dela Nación.

[22] VerCABRAL, Julio “Ámbito de aplicación de la ley nacional de procedimientos administrativos”, en la obra colectiva “Acto y procedimiento administrativo”, 1975, pág. 23; CASSAGNE, Juan C. “Los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo”, ed. Abeledo Perrot, Bs As 1988, pág. 38; HALPERIN, David A. – GAMBIER, Beltrán “La notificación  en el procedimiento administrativo”, ed 1989,Bs As, ed.  Depalma, pág. 68.

[23] GORDILLO; Agustin A “Tratado de Derecho Administrativo” T. 2 Cap.IX, pág. 25/26, .ed. 1998,Bs As.

[24] Ver HALPERIN, David A. “La prueba en el procedimiento administrativo” en la obra colectiva dirigida porGuido S. Tawil “procedimiento Administrativo”, ed Abeledo Perrot, Bs As 2009, pág. 293 y sgts.

[25] FIORINI, Bartolomé “Derecho Administrativo”, en Abeledo Perrot, Bs As 1976, T. I, págs 422/423

[26] Hemos tomado esta noción de acto administrativo de CASSAGNE, de su obra “El Acto Administrativo”, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires; 1974, págs 107/108. Otras pueden consultarse en MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, ed. Abeledo-Perrot, Bs As, 1966, T. II, págs 260; LINARES, “Derecho Administrativo”, Bs As , 1975, ed. Astrea, págs. 187 y sgts.

[27] CASSAGNE, Juan C. “El Acto….”cit, pág. 93; GORDILLO, Agustín A. “Tratado de Derecho Administrativo”, ed. 1975, T. III, pág. 18.-

[28] Ampliar en SANDULLI, Aldo M.”Manuale di Diritto Amministrativo”, T. I, pág. 592; Nápoles, 1984.; GARRIDO FALLA, Fernando “Tratado de Derecho Administrativo”, Instituto de Estudios Políticos,   Madrid, 1966 T I, pág 408 entre otros.

[29] Ver “Tratado de Derecho Administrativo”, Montevideo, ed. 1987 T.I, págs. 412/413 Edición puesta al día porDaniel Hugo MARTINS.

[30] HALPERIN, David A. “En torno a los actos administrativos de registro y su extinción” enla Revista dela Procuración del Tesoro dela Nación, ed. del BICENTENARIO 2010-1, págs. 15 y 18/20.

[31] ver Dictámenes T. 156.pág. 443; HALPERIN David A., “En torno…..“ cit, págs. 21/26.

[32] ver citas nota anterior.

[33] Ver HALPERIN, David “En torno….”cit, pág 24

[34] Ver HALPERIN, David “En torno….”cit, pág 24

[35] ver COGHLAN, Antonio” Teoría General del Derecho Registral Inmobiliario”, ed. Perrot, 1984, pás 180/181. FALBO “Certificación registral con reserva de prioridad en “Ponencias y Comunicaciones presentadas al Congreso Internacional de Derecho Registral”, Madrid, 1975, T. I, págs. 65 y sgts.

[36] GIMÉNEZ ARNAU, Enrique “Derecho Notarial”, ed. EUNSA, Pamplona, 1976, págs. 36 y sgts.

[37] GIMÉNEZ ARNAU, Enrique “Derecho Notarial…cit” págs. 52/53.

[38] BOLLINI, Jorge A. “Organización del Notariado Argentino”, Revista Notarial, ed. 1986, págs. 1048 y sgts ; GIMENEZ ARNAU, Enrique “Derecho Notarial…cit”, págs. 364 y sgts.

[39] Ver alocución enla “Asociación Argentina de Derecho de Seguros”, RDCO, Año 3, pág. 759.

[40]CABRAL, Julio “Ámbito de aplicación..cit”, pág. 23

[41] Acerca de la vinculación entre la notificación y la garantía de defensa, ver “HALPERIN, David-GAMBIER, Beltrán “La notificación…cit”, págs. 3/4

[42] HALPERIN, David “El Estado en juicio” en la obra colectiva “Emergencia económica”, ed. 2001, Errepar, págs. 102/109.

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