Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala V(CNFedContenciosoadministrativo)(SalaV)
Fecha: 13/11/2018
Partes: Mimet SRL c. EN – AFIP s/ Amparo Ley 16.986

Hechos:
Un contribuyente promovió acción de amparo contra la Administración Federal de Ingresos Públicos con el objeto de que se le rehabilitase la Clave Única de Identificación Tributaria, al incluirla en la base de datos APOC. El juez rechazó la acción. Deducido el recurso de apelación, la Cámara revocó lo decidido y admitió el amparo.

Sumarios:
1. Sin desconocer las facultades de la Administración Federal de Ingresos Públicos tendientes a determinar, en las situaciones y relaciones económicas declaradas por los contribuyentes, cuál es la realidad económica subyacente, o relevar a aquéllos del deber de cumplir sus obligaciones formales y sustanciales, la limitación de la CUIT del contribuyente sin el dictado de un acto administrativo previo que así lo dispusiere resulta manifiestamente arbitraria e ilegítima en clara violación al debido proceso y el derecho de defensa, que le impide el desarrollo de cualquier actividad lícita remunerada.
2. La mera circunstancia de que el contribuyente pueda estar incumpliendo parte de sus deberes u obligaciones en materia fiscal no constituye razón suficiente para disponer la limitación de la Clave Única de Identificación Tributaria, porque esta medida, de carácter extremo, equivale a impedirle el ejercicio lícito de cualquier actividad remunerada y obtener ingresos, en la medida en que comporta una restricción injustificada de los derechos constitucionales.

Texto Completo: Expte N° 61436/2017
2ª Instancia.- Buenos Aires, noviembre 13 de 2018.
Vistos: I. Que a fojas 2/12 la parte actora interpuso la presente acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), con el objeto de que se le rehabilitase la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT).
Manifiesta que el Organismo demandado publicó en su página, sin previa comunicación a su parte, que dicha firma es generadora de facturas apócrifas, “bloqueándose toda operación con la página oficial del organismo”.

Solicitó, en consecuencia, que se ordene levantar dicha medida, la que considera arbitraria, dado que le impide ejercer su actividad comercial dedicada a la compra venta de insumos ferrosos y no ferrosos para la industria en general, vulnerando sus derechos contemplados en los art. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 28 y 31 de la Constitución Nacional.
Manifestó que fue sometida a constantes verificaciones de Distintas Divisiones de Fiscalización de la Región Norte, en las cuales nunca se sostuvo ajuste alguno. No obstante lo cual, el 14 de agosto de 2017 se publicó en la página web de la AFIP que era generadora de facturas apócrifas desde el 10 de julio de 2015.

Asimismo, solicitó el dictado de una medida cautelar, que fue rechazada por la jueza de primera instancia a fojas 107/108 y confirmada por esta Sala a fojas 137.
II. Que, a fs. 153/154, la jueza de primera instancia rechazó la acción de amparo deducida por la parte actora.

Para así decidir, se remitió en lo sustancial, a lo dictaminado por la representante del Ministerio Público Fiscal ante esa instancia (v. fs. 147/151), quien sostuvo que el actor no había iniciado el procedimiento previsto en el art. 8°, 9° y 10° de la Resolución General AFIP N° 3832/16 a efectos de impugnar la medida cuestionada y, asimismo, propició el rechazo de la acción por entender que la lesión a los derechos invocados por la accionante no surge en forma clara o evidente, sino que requiere de mayor amplitud de debate y prueba.

III. Que contra ese pronunciamiento, a fojas 155/160, la parte actora interpuso recurso de apelación y expresó agravios, los cuales fueron contestados por su contraria a fojas 174/183.
En su memorial, puso de manifiesto que la acción de amparo es procedente toda vez que la AFIP procedió a incluirla en la base de datos APOC a través de una vía de hecho, lo cual se encuentra prohibido por la Ley N° 19.549.

Al respecto, alegó que “[n]o surge acto administrativo alguno dictado por la demandada que disponga dicha medida ni que en algún momento o por algún medio se hubiera notificado su inclusión de la CUIT en dicha base de datos, lo cual [lo] privó […] del derecho a ser oído”(v. fs. 156).

Asimismo, se agravió que la jueza de grado haya soslayado que su inclusión en la base de datos mencionada configura una grave sanción, mayor aún que la suspensión de la CUIT, de la cual también fue objeto.

IV. Que, por su parte, a fojas 165/168, la parte demandada también interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fojas 153/154 y expresó agravios, los que fueron contestados por la actora a fojas 172/173

En su memorial, la demandada se agravió respecto a la imposición de costas por su orden, al considerar que “no existe ningún presupuesto como para apartarse en el caso del principio objetivo de la derrota, que manda a imponer las costas y costos del proceso al litigante vencido”.

V. Que, recibidas las actuaciones a esta instancia, se dio intervención al Sr. Fiscal General, quién a fojas 185/187 dictaminó en sentido favorable a la procedencia de la acción del amparo.

VI. Que, en primer lugar, es dable destacar que el amparo es un proceso sumamente simplificado en sus dimensiones temporales y formales, pues la finalidad fundamental de la pretensión que constituye su objeto consiste en reparar, con la mayor premura, la lesión de un derecho reconocido en la Constitución, un Instrumento Internacional o una Ley (v. Palacio, Lino Enrique, “Derecho Procesal Civil”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2005, T. VII, p. 137).

Sentado ello, es dable señalar que la acción de amparo está prevista en el art. 43 de la Constitución Nacional. El citado precepto establece, en referencia a la viabilidad de este tipo de procesos que, la defensa del derecho lesionado no debe encontrar reparación por vía de otro medio judicial que resulte más idóneo. Esta pauta obliga al juez a ponderar la configuración de los recaudos que habilitan el empleo de esta vía. La razón de este requerimiento fue explicado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Kot” (Fallos: 241:302), en donde se sostuvo que “los jueces deben extremar la ponderación y la prudencia —lo mismo que sucede en muchas otras cuestiones de su alto ministerio— a fin de no decidir, por el sumarísimo procedimiento de esta garantía constitucional cuestiones susceptible de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo a los procedimientos ordinarios”. Por lo tanto, el art. 43 de la Carta Magna debe ser interpretado de manera razonable, no desprotegiendo los derechos esenciales pero tampoco consagrando al amparo como única vía judicial.

Ello así, debido a que la garantía prevista por el constituyente, no viene a suplantar los otros procesos previstos en el código de rito, ni significa que ciertos derechos vulnerados no puedan lograr su satisfacción mediante el uso de los procedimientos ordinarios. En este sentido, el más Alto Tribunal tiene dicho que la acción de amparo no es la única vía apta para la salvaguarda de los derechos y garantías constitucionales o legales (Fallos: 310:877).

Ahora bien, dada la celeridad que es propia de este tipo de proceso, la arbitrariedad o ilegalidad alegada, debe presentarse sin necesidad de mayor debate y prueba. Es decir, el juez debe advertir sin asomo de duda que se encuentra frente a una situación palmariamente ilegal o resultante de una irrazonable voluntad del sujeto demandado. Lo expuesto no significa que no pueda producirse actividad probatoria en este tipo de proceso, sino que ella debe ser compatible con la sumariedad que es propia del amparo, dado que éste se encuentra al servicio de la urgencia del caso y, por lo tanto, ha sido previsto para situaciones que no admiten demora, toda vez que, de otro modo, no habría razón para evitar los restantes cauces procesales que pudieran resultar procedentes, respetándose la amplitud probatoria (conf. esta Sala, in re “Govea, Eduardo A. c. EN —M° Interior— Secretaría de Transporte s/ Amparo ley 16.986”, del 16/10/2014).

VII. Que cabe recordar al respecto que la Resolución General AFIP N° 3832/16 aprueba en el ámbito del “Sistema Registral” los “Estados Administrativos de la CUIT.”, a efectos de establecer para los contribuyentes y responsables distintos grados de acceso a los servicios con Clave Fiscal y a determinados trámites, entre los cuales se encuentra, en cuanto aquí interesa, el “Limitado por Inclusión en ‘Base de Contribuyentes no Confiables’” (cfr. art. 1 y art. 1 del Anexo I).
Esta base “comprende a los sujetos respecto de los cuales se haya constatado o detectado inconsistencias en relación a la capacidad operativa, económica y/o financiera, que difiere de la magnitud, calidad o condiciones que exteriorizan sus declaraciones juradas, los comprobantes respaldatorios emitidos, o que no reflejan la operación que intentan documentar, o la ausencia de éstos” (cfr. art. 3° de la RG AFIP N° 3832/16). El objeto de dicha base es poner en conocimiento de terceros que las facturas emitidas por determinados proveedores —por diferentes motivos— se juzgan, prima facie, inhábiles para respaldar determinadas operaciones, a los efectos exclusivamente tributarios.

Asimismo, la Resolución General AFIP N° 3832/16 determina, que en caso de constatarse —entre otras cosas— la inclusión de un contribuyente en la referida “Base de Contribuyentes No Confiables”, se modificará el estado administrativo de la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT.) “publicándose dicha novedad en el sitio institucional (http://www.afip.gob.ar), opción ‘Consulta de Estados Administrativos de la CUIT.’”, entre otros medios de comunicación (cfr. art. 5° de la RG AFIP N° 3832/16).

En virtud de ello, aquellos sujetos que han sido incluidos en la citada base de datos deberán presentar, a fin de solicitar el cambio de estado administrativo de la CUIT, una nota en los términos de la Resolución General N° 1128 y, en caso de corresponder, el Formulario F. 3.283, aportando la documentación pertinente (cfr. art. 9, texto vigente según RG AFIP N° 4087/2017). Cuando esa solicitud presentada —tendiente a regularizar su situación fiscal— sea rechazada, los contribuyentes podrán interponer el recurso previsto en el art. 74 del Decreto N° 1397/1979 y sus modificaciones, en la dependencia en la que se encuentren inscriptos (cfr. art. 10 de la RG AFIP N° 3832/16).

VIII. Que de la compulsa de las actuaciones administrativas se advierte que el organismo recaudador efectuó diversas fiscalizaciones al contribuyente.

Así, surge que en la conclusión del Informe Final de la OI. N° 1.582.356, el Fisco dispuso que “[a]tento a no haber sido posible el desarrollo de la fiscalización, debido a que el contribuyente del asunto no aporta la totalidad de la documentación requerida, y [que] en [consecuencia] no se pudo verificar el circuito comercial y financiero de la firma, se elevan las presentes actuaciones para que, de considerarlo pertinente […] se genere una nueva Orden de Intervención para trabajarla según lo normado por la Instrucción General N° 748/2005 (DI PYNF), y prima facie se proceda a su inclusión en la Base e-Apoc como contribuyente ‘sin capacidad económica’ conforme lo dispuesto en el punto 2. 2.6 de la mencionada Instrucción General” (cfr. fs. 153 de la OI. 1.582.356 reservada en Secretaría).

Posteriormente, el organismo recaudador efectuó una nueva inspección en la que ponderó que la firma actora no contaba “con personal en relación de dependencia ni bienes registrables” y que poseía “acreditaciones bancarias que apenas superan el 50% del total facturado”. En dicha inspección se concluyó que “ante la manifestación del rubrado de la imposibilidad de acreditar el circuito comercial desarrollado y por ende de demostrar la veracidad de las operaciones efectuadas a lo que se le agrega que no cuenta con parte de la documentación contable por haber sido víctima de un hurto del cual aporta una denuncia policial en la que no se detalla los elementos sustraídos […] [s]e elevan las presentes actuaciones para que, salvo mejor opinión de superioridad, se proceda a su inclusión en la Base e-Apoc como empresa ‘Sin capacidad económica’ y ‘Con resistencia a la fiscalización’…” (cfr. fs. 22/23 del OI. 1.606.546 reservada en Secretaría).

Asimismo, se advierte que del sistema informático de la AFIP surge que la CUIT. del amparista (30-70935187-3) se encuentra “limitada en los términos de la RG AFIP 3832/16”, con la leyenda “APOC” (cfr. http://seti.afip.gob.ar/padron-puc-constanciainternet/ConsultaConstanciaAction.do)
IX. Que, esta Sala tiene dicho que una empresa o persona física puede desarrollar actividades comerciales reales y, al mismo tiempo incumplir determinadas obligaciones fiscales y, frente a ello, el organismo recaudador dispone de múltiples herramientas, tales como los procedimientos de fiscalización a los que se refieren los arts. 33 y 35, de la Ley N° 11.683, el procedimiento de determinación de oficio al que se refiere el art. 18 y siguientes, y el art. 31 de esa misma ley, y puede solicitar las medidas cautelares establecidas en el art. 111 de la Ley N° 11.683; además de las medidas previstas en la Ley N° 24.769.

Es decir, la mera circunstancia de que el contribuyente pueda estar incumpliendo con parte de sus deberes u obligaciones en materia fiscal, no constituye razón suficiente para disponer la limitación de la Clave Única de Identificación Tributaria, porque esta medida, de carácter extremo, equivale a impedirle el ejercicio lícito de cualquier actividad remunerada y obtener ingresos en la medida en que comporta una restricción injustificada de los derechos constitucionales (cfr. esta Sala, in re “Solga, Jorge Alejandro c. EN-AFIP-DGI s/ Amparo Ley 16.986”, del 24/04/2018).

En tal sentido, se ha expresado que la suspensión, en el caso la “limitación”, de la Clave Única de Identificación Tributaria, adoptada como medida preventiva, solamente puede estar justificada en casos extremos, es decir en los que las evidencias demuestren que se trata de un sujeto o una sociedad que presta su nombre, o una sociedad “fantasma”, o “de papel”, es decir, constituida de manera artificial y con el único objeto de eludir de manera sistemática el debido cumplimiento de las leyes fiscales, o en casos equivalentes; siempre y cuando el ejercicio de las facultades reconocidas al organismo recaudador en la Ley N° 11.683 se revelen como insuficientes para impedir el fraude cometido mediante la utilización de esas figuras.

Ello es así porque, en tales condiciones, la Clave Única de Identificación Tributaria se convierte un mero instrumento, artificio, o herramienta tendiente a facilitar la evasión o la defraudación de las rentas fiscales, que no puede ser prevenida o evitada de otra manera. En tal caso, el organismo recaudador debe solicitar al juez competente la inmediata intervención judicial. En tales circunstancias, se ha admitido que la atribución de suspender provisionalmente la clave debe considerarse comprendida como parte de las atribuciones a las que se refiere el art. 7°, inciso 1° del Decreto N° 618/1997 y el art. 55 de la Ley N° 23.495, ya que si bien toda atribución de competencia debe ser expresa, también supone aquellas otras razonable y necesariamente implícitas para cumplir esos cometidos (cfr. causas “Agronisi SRL c. EN – M° economía y FP s/ amparo ley 16.986”, expediente N° 28.929/15, del 09/12/2015; y “Ardelon SA c. EN-DGI y otro s/ amparo ley 16.986”, expediente N° 23.699, del 11/12/2015, “Solga, Jorge A. c. EN – AFIP-DGI s/ Amparo Ley 16.986”, del 24/04/2018).

Además, y tal como lo puso de manifiesto el Fiscal General, en el caso no existe un acto administrativo, expreso y motivado, del que resulte que se ha configurado, respecto del actor, alguna de las hipótesis previstas en la citada resolución general para justificar la medida adoptada. Asimismo, tampoco se acreditó que la demandada hubiese informado oportunamente al interesado —mediante los mecanismos de comunicación previstos en la RG 3832/16— los motivos concretos por los que se la calificó como “no confiable”, con la consiguiente limitación de su CUIT, a fin de que esta pueda ejercer adecuadamente su derecho de defensa con la amplitud que exige la garantía del debido proceso (Fallos: 339:1436).

Por el contrario, las inconsistencias en las que se sustentó la medida fueron exteriorizadas por la representación letrada de la AFIP en la oportunidad de presentar el informe previsto en el art. 8° de la Ley N° 16.986, la que no resulta competente —per se— para dictar, en el caso, una decisión como la que agravia a la amparista (Fallos: 336:2364). Es que, el accionar del organismo recaudador de limitar la Clave Única de Identificación Tributaria de la firma actora, sin la existencia y el sustento de un acto administrativo previo que así lo hubiese dispuesto, se evidencia cuanto menos como manifiestamente arbitrario e ilegítimo, en evidente violación del debido proceso y el derecho de defensa de la parte actora.

Corresponde recordar que —como consagración de las garantías constitucionales reconocidas en los arts. 18, 19 y 28 de la Constitución Nacional— los procedimientos administrativos se deben conducir asegurando el debido proceso adjetivo —además del sustantivo—, el cual comprende el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a la obtención de una decisión fundada (art. 1°, inc. f y art. 7° de la Ley N° 19.549).

X. Que, en tales condiciones, y sin desconocer las facultades de la Administración Federal de Ingresos Públicos tendientes a determinar, en las situaciones y relaciones económicas declaradas por los contribuyentes cuál es la realidad económica subyacente, ni relevar al contribuyente del deber de cumplir sus obligaciones formales y sustanciales, cabe concluir que el procedimiento previsto en la RG AFIP N° 3832/16 no constituye —en el caso— una vía idónea para resguardar los derechos vulnerados de la firma actora. Ello así, habida cuenta que la decisión de limitar la CUIT de la contribuyente sin el dictado de un acto administrativo previo que así lo dispusiere resulta manifiestamente arbitraria e ilegítima en clara violación del debido proceso y el derecho de defensa, que le impide a la demandante el desarrollo de cualquier actividad lícita remunerada (cfr. esta Sala, in re “Solga, Jorge A. c. EN —AFIP— DGI s/ Amparo Ley 16.986”, del 24/04/2018).

En virtud de ello y de conformidad con la jurisprudencia que emana del Alto Tribunal en cuanto a que siempre que aparezca de manera clara y manifiesta la ilegitimidad de una restricción cualquiera a los derechos fundamentales, y el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos administrativos o judiciales, los jueces deberán de inmediato restablecer el derecho restringido (cf. Fallos: 241:291; 280:228, entre otros), es que corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, revocar la sentencia de grado y, en consecuencia, admitir la acción de amparo promovida por la firma Mimet SRL, con costas a la demandada vencida.

Ello, sin perjuicio de la potestad del Fisco de ejercer las facultades que resultan de la primera parte del considerando IX, en caso de ser procedente, en resguardo de los intereses fiscales.

XI. Que en cuanto al recurso de apelación interpuesto a fojas 165/168 por la parte demandada contra la sentencia de fojas 153/154 —en lo que respecta a la forma en que se impusieron las costas en la instancia de origen—, cabe señalar que atento a lo expuesto en los considerandos que anteceden y a la forma en que aquí se decide, resulta inoficioso pronunciarse al respecto.

Por ello, y de acuerdo con lo dictaminado por el Fiscal General a fojas 185/187, el Tribunal resuelve: 1)

Hacer lugar al recurso interpuesto por la parte actora, 2) Revocar la sentencia apelada, y en consecuencia, admitir la presente acción de amparo; 3) Imponer las costas de ambas instancias a la vencida (art. 14 de la ley 16.986); 4) Declarar inoficioso el tratamiento del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fojas 165/168. Se deja constancia de que el Sr. Juez de Cámara, Dr. Pablo Gallegos Fedriani no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 del RJN). Regístrese, notifíquese, y al Fiscal General en su público despacho y devuélvase. — Guillermo F. Treacy. — Jorge F. Alemany.