Autor: Farfán, María Laura
Publicado en: LA LEY 26/01/2017, 26/01/2017, 1
Cita Online: AR/DOC/123/2017
Sumario: I. Introducción.- II. ¿Es el SIDH un sistema judicial?- III. Test de cumplimiento de estándares internacionales en materia judicial.- IV. Conclusión

Abstract: La creación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos constituye un enorme logro alcanzado por nuestra región. Sin embargo, el éxito de estos sistemas de protección descansa principalmente en la legitimidad de que gocen, y dicha legitimidad descansa, a su vez, en una serie de factores relativos a su funcionamiento, transparencia, organización e independencia, entre otros.

I. Introducción
El SIDH fue creado con la finalidad de dotar de protección internacional a miles de víctimas de violaciones de derechos humanos que no encontraban reparación por parte de sus Estados. Si bien son muchos los logros que se le pueden reconocer a lo largo de estos años, en la actualidad existe un acuerdo general sobre la existencia de una crisis que pone en cuestionamiento su legitimidad, funcionalidad, eficacia y transparencia. Esta realidad de crecientes cuestionamientos ha provocado que, en los últimos años, algunos países de la región comenzaran a promover el llamado Proceso de Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos -el cual tiende a rever algunas funciones de la Comisión-, y que otros tomaran medidas más drásticas, como es el caso de Venezuela, que denunció la Convención Americana sobre Derechos Humanos en septiembre de 2012. También ha llevado a varios países a no asistir a las audiencias de la Comisión, o a no cumplir con la medidas cautelares por ella ordenadas. Finalmente, otro signo de la debilidad del Sistema se observa en el fracaso de la Comisión y de la Corte en obtener mayores recursos económicos necesarios para el desarrollo de sus funciones.
Si bien esta crisis podría explicarse —en parte- en las diferencias políticas, culturales, ideológicas y económicas existentes entre los países latinoamericanos que forman parte de la Organización de Estados Americanos, este trabajo sostiene que es el incumplimiento de algunos estándares internacionales en materia judicial el factor determinante del creciente descrédito. Es por ello que se analizarán los estándares y principios de independencia judicial, transparencia, jurisdicción y razonabilidad de los plazos procesales, ya que se considera, son estándares exigibles a todo sistema judicial moderno. En este sentido, un análisis crítico sobre su nivel de cumplimiento y su posible mejora a futuro, podría significar un aporte significativo al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, con la esperanza de que a partir de su mejoramiento progresivo, se pueda también mejorar la legitimidad y eficacia del Sistema, logrando finalmente el objetivo de todo sistema de protección de los derechos humanos, esto es, dar cumplimiento efectivo a la necesidad de reparación de todas las víctimas.
II. ¿Es el SIDH un sistema judicial?
Antes de analizar el SIDH a la luz de algunos estándares internacionales en materia judicial, conviene preguntarse si, efectivamente, es el SIDH un sistema judicial. El SIDH está compuesto por dos órganos diferentes, Comisión y Corte, siendo el primero de ellos un órgano eminentemente político por sus funciones, y el segundo, un órgano eminentemente jurisdiccional.
En efecto, la Comisión tiene como pilares fundamentales (i) el sistema de peticiones individuales, (ii) el monitoreo general de la situación de los derechos humanos en los Estados miembros y (iii) la atención de las líneas temáticas prioritarias. Es decir, no se trata de un órgano exclusivamente jurisdiccional. Su función no consiste en “decir el derecho en el caso concreto” ni siquiera en relación a primero de sus pilares (el sistema de peticiones individuales), tampoco podría decirse que es un órgano político, sino que es una mezcla de ambos. Es un órgano con funciones políticas y funciones cuasi-jurisdiccionales. Dentro de las funciones cuasi-jurisdiccionales se encontrarían aquellas que se insertan en el proceso de peticiones individuales. Así, la facultad de recibir las peticiones, de ordenar medidas cautelares, de homologar acuerdos de solución amistosa, o de presentar un caso ante la Corte son reflejo de esta función cuasi-jurisdiccional. Dentro de las funciones políticas se encuentran la facultad de observar la situación general de los derechos humanos en la región, estimular la conciencia pública, realizar visitas in loco, recomendar a los Estados Miembros de la OEA la adopción de medidas que contribuyan a la protección de los derechos humanos, entre otras.
La Corte, por su parte, es el órgano eminentemente jurídico del SIDH. El artículo 1 de su Estatuto expresamente dispone que es: “…una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos” (la bastardilla es nuestra).
Esta particular conformación del SIDH, con un órgano cuasi-jurisdiccional y otro propiamente judicial, no debería generar mayores controversias. Sin embargo, el problema surge cuando se analiza el proceso de tramitación de casos y se observa que, antes de llegar un caso ante la Corte (órgano jurisdiccional), el mismo debe pasar previamente —y necesariamente- por la Comisión (órgano político), motivo por el cual el proceso se transforma en un proceso híbrido, con características y matices muy particulares.
El presente trabajo no pretende responder a la pregunta de si el SIDH es, o no, un sistema judicial internacional, pero dado que una de sus funciones es esencialmente jurisdiccional, se consideran aplicables algunos estándares judiciales. Es por ello que se analizarán algunas características del Sistema Interamericano de Derechos Humanos a la luz de dichos estándares, a fin de evaluar si el SIDH cumple o no con los mismos, y cómo esto impacta en los cuestionamientos por los que actualmente atraviesa el Sistema.
III. Test de cumplimiento de estándares internacionales en materia judicial
1. Independencia judicial e independencia económica
El principio de la independencia judicial ha sido reconocido por numerosos instrumentos internacionales como uno de los principios medulares en la defensa y protección de los derechos de las personas, y del que debe gozar todo sistema judicial (1). Dicha independencia supone una serie de características entre las que se destacan el reconocimiento del principio de separación de poderes, la independencia económica y presupuestaria, y la transparencia en el proceso de selección de jueces y magistrados, entre otros aspectos. En este apartado se analizará la independencia económica, dejando reservado el principio de transparencia para un apartado diferente dada la trascendencia de dicho principio.
La independencia económica es presupuesto de independencia política y funcional de todo poder judicial (2). De la misma manera, es presupuesto indispensable de independencia política e institucional tanto de la Comisión como de la Corte a nivel internacional.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos tiene dicho que “un aspecto esencial para garantizar la independencia institucional es que el Poder Judicial, Fiscalías y Defensorías no dependan para su disposición y manejo de otros poderes o entidades y cuenten con recursos suficientes para posibilitar el desempeño adecuado de las funciones que se les han encomendado” (3) . De este principio se desprende la importancia que tiene tanto el acceso a un adecuado financiamiento como que dicho financiamiento no dependa de otros órganos. Ahora bien, cabe preguntarse entonces cómo se financia el SIDH y cuál es su situación económica y financiera actual.
El SIDH funciona a partir de los recursos que le proveen los Estados miembros de la OEA, sin embargo, dado que los mismos suelen resultar insuficientes, también se financia a partir de fondos provistos por otros países (no necesariamente miembros de la OEA) u organizaciones (p. ej. la Unión Europea) (4). Es decir, carece de independencia económica ya que depende necesariamente de lo que los Estados —u otros órganos- le provean.
En cuanto a la realidad económica y presupuestaria del SIDH en la actualidad, es importante destacar que la misma es crítica, y que esto impacta negativamente en su funcionamiento e independencia.
Recientemente la Corte IDH ha manifestado, ante el Consejo Permanente de la OEA, la inminente crisis presupuestaria por la que atraviesa ese tribunal. En una sesión extraordinaria del Consejo Permanente, el Presidente de la Corte Interamericana expresó que ésta continúa siendo ”el Tribunal Internacional con menos recursos del mundo”, destacando además que ”aunado a este escenario de constante carencia de recursos suficientes, se ha presentado una repentina situación que puede afectar de manera súbita y a corto plazo el funcionamiento del Tribunal, así como poner en grave peligro el acceso a la justicia interamericana” (5) . En igual sentido se pronunció la CIDH en un reciente comunicado donde expresa que dicho organismo “atraviesa una crisis financiera extrema que tendrá graves consecuencias en su capacidad para cumplir con su mandato y funciones básicas” (6) .
De los comunicados manifestados tanto por la Comisión como por la Corte, surge con evidencia que la falta de recursos es acuciante, con el agravante de que son los mismos Estados monitoreados por el SIDH (muchas veces disconformes con su funcionamiento) quienes deben aportar los fondos necesarios para su mejor desenvolvimiento.
Sin embargo, la falta de recursos y la poca independencia económica no constituye un problema reciente, sino que ha sido una constante de los últimos años. La Comisión, en el mismo comunicado antes citado, ha expresado que se encuentra sufriendo “una situación estructural y sistémica de financiamiento inadecuado que es indispensable atender y resolver [existiendo] una profunda discrepancia entre el mandato que los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) le han asignado a la CIDH, y los recursos financieros que le otorgan” (7) .
Esta realidad claramente afecta el adecuado funcionamiento del Sistema y su capacidad para responder a todas las demandas presentadas, obligando a los actores a establecer prioridades en su agenda. Así lo ha manifestado la ex comisionada Dinah Shelton quien afirma que “la gran cantidad de funciones y poderes conferidos a la CIDH, sin la adecuada provisión de recursos y staff, obliga a la Comisión a designar prioridades y realizar opciones entre países, temas y casos. No todos los pedidos de visitas in loco pueden ser aceptados y no más que una pequeña cantidad de audiencias pueden ser garantizadas en tanto y en cuanto la Comisión siga siendo un órgano que trabaje part-time con un presupuesto y recursos limitados” (8) .
A la postre, esta falta de recursos económicos afecta no sólo la eficacia sino también la transparencia y legitimidad del SIDH, ya que frente a recursos limitados, y la imposibilidad de responder a todas las demandas, el sistema debe optar por determinados temas y agendas, resultando los criterios de selección —la mayoría de las veces- poco claros y transparentes.
2. Principio de transparencia y de acceso a la información
La CIDH tiene dicho que el principio de transparencia y de acceso a la información son estándares que deben ser cumplidos por los órganos del SIDH. En su Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a la Información la Comisión sostuvo que “los órganos públicos, sean nacionales o internacionales, manejan información en nombre del público y no de ellos mismos, y deberán, con limitadas excepciones, proveer acceso a esa información [indicando además], que los organismos públicos internacionales y las organizaciones intergubernamentales deberán adoptar políticas internas de cumplimiento obligatorio que reconozcan el derecho del público de acceder a la información que manejan. Dichas políticas deben establecer la divulgación de información clave por iniciativa propia de los organismos, así como el derecho a recibir información ante peticiones concretas” (9) .
A partir de esta afirmación no caben dudas de que el principio de transparencia y acceso a la información debe ser cumplido por los órganos del SIDH.
Los estándares en materia de transparencia aplicables al SIDH refieren tanto a (i) estándares en el acceso a la información respecto de la función administrativa del poder judicial, como (ii) estándares aplicables a la función propiamente jurisdiccional (10). Quedarían alcanzados por la primera categoría aspectos como la designación de los jueces y comisionados, el nombramiento del Secretario Ejecutivo y del personal de Secretaría, las declaraciones de intereses y patrimonio de los mismos, los procesos de adquisiciones, entre otras. En tanto que quedarían alcanzadas por la segunda, aspectos propios del procedimiento de casos individuales.
A continuación se analizará tanto (a) el principio de transparencia en la selección de jueces, comisionados y staff administrativo, como (b) el principio de transparencia en el proceso en sí.
a. Transparencia en la selección de los actores del Sistema
Mucho se ha escrito sobre los factores institucionales, financieros, procedimentales y legales que influyen y contribuyen a garantizar la imparcialidad e independencia de los jueces, siendo uno de ellos la forma de selección de los mismos. En este mismo sentido, tanto la Comisión como la Corte han creado numerosos estándares concernientes a los procedimientos de selección. Así, por ejemplo, han sostenido que:
– Para garantizar la igualdad de condiciones en el acceso a los cargos de las y los operadores de justicia es prioritario brindar una oportunidad abierta e igualitaria a través del señalamiento ampliamente público, claro y transparente de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo (11).
– Los procedimientos deben ser abiertos al escrutinio de los sectores sociales a fin de reducir significativamente el grado de discrecionalidad de las autoridades encargadas de la selección y nombramiento y la consecuente posibilidad de injerencia de otros poderes, facilitando la identificación del mérito y capacidades profesionales de los candidatos (12).
– Los concursos públicos de oposición y de mérito pueden ser un medio adecuado para la designación de operadores de justicia con base al mérito y capacidades profesionales (13).
En definitiva, la suma de estos criterios tiende a garantizar una mayor publicidad, participación y transparencia en los procesos de selección de los jueces y a brindar confianza a la ciudadanía sobre la objetividad del proceso (14).
Sin embargo, si se analiza el proceso de selección de jueces de la Corte IDH y de comisionados de la CIDH, se observa que prácticamente no cumplen con ninguno de dichos estándares.
La CIDH está integrada por siete comisionados que son elegidos por un período de 4 años (renovables por única vez) por la Asamblea General de la OEA a partir de una lista de candidatos propuesta por los Estados (15), siendo el único requisito para ser elegido, ser una persona “de alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos” (16) . Es importante destacar que, de acuerdo a la normativa vigente, para ser comisionado de la CIDH y, por tanto, para tener la facultad de decidir sobre la admisibilidad, avance y resolución sobre el fondo de las peticiones (casos) presentados ante la Comisión, no es necesario tener conocimientos legales o jurídicos. De hecho, periódicamente se eligen comisionados de otras disciplinas (17).
La Corte, por su parte, está compuesta por siete jueces, nacionales de los Estados miembros de la OEA y elegidos a título personal entre juristas de la más alta autoridad moral, de reconocida competencia en materia de derechos humanos, que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales o del Estado que los proponga como candidatos (18). Los jueces duran en sus funciones 6 años y pueden ser reelegidos por única vez.
El procedimiento de selección de jueces y comisionados es el siguiente: seis meses antes de la celebración del período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, previa a la terminación del mandato para el cual fueron elegidos los jueces y comisionados, el Secretario General de la OEA solicita por escrito a cada Estado parte en la Convención, presentar sus candidatos dentro de un plazo de noventa días. El Secretario General de la OEA prepara una lista en orden alfabético de los candidatos presentados, y la comunica a los Estados partes por lo menos treinta días antes del próximo período de sesiones de la Asamblea General de la OEA (19). La elección se realiza en votación secreta y por mayoría absoluta de los Estados partes en la Convención, de entre la lista de candidatos propuestos por esos mismos Estados. Entre los candidatos que obtengan la mayoría absoluta, se tendrán por electos los que reciban mayor número de votos (20).
Resulta cuestionable que, en el proceso de selección de jueces y comisionados, prácticamente no se cumpla ninguno de los criterios promovidos por la misma Comisión y Corte para la designación de jueces y magistrados de los Estados. Así, por ejemplo, no existe concurso público, ni participación de la sociedad civil, ni un sistema de selección interno por parte de los países a fin de elegir a los candidatos propuestos a la Asamblea General. Por el contrario, tanto a nivel nacional como internacional, el proceso de selección no es claro, ni transparente (21). En la práctica, se ha dado por hecho que cualquier persona propuesta por un Estado para ocupar los cargos de juez o de comisionado cumple con los requisitos exigidos por la Convención, sin que se haga ningún esfuerzo serio para verificar, en cada caso particular, si el candidato propuesto está realmente calificado para desempeñar dicho cargo (22).
Es más, se ha sostenido que la selección de estos actores del SIDH responde más a criterios políticos y diplomáticos que de estricta naturaleza jurídica, siendo las cancillerías de los respectivos Estados las que se ocupan de promocionar cada candidatura, y de intercambiar votos mediante los llamados acuerdos de apoyo recíproco. De este modo, jueces y comisionados le terminan debiendo su investidura primordialmente a los Estados que los han propuesto, y que mediante acuerdos políticos han asegurado su designación, repercutiendo esto de forma negativa en su independencia e imparcialidad, y poniendo en tela de juicio la credibilidad del propio Sistema (23).
Se ha propuesto mejorar el sistema de selección a partir de la participación de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y de Facultades de Derecho de Universidades nacionales, adjudicando a dichos entes la postulación de los candidatos con posterior aprobación por parte del Congreso de la República. Esto permitiría una amplia discusión previa, la evaluación debida de las credenciales de los candidatos, la participación de todas las fuerzas políticas, constatando de este modo la idoneidad de los candidatos (24). También se ha propuesto que la OEA prepare una guía con algunos criterios que debe seguir el proceso nacional de selección y nominación, y la creación de un órgano independiente en el marco de la OEA, encargado de analizar y evaluar las candidaturas nacionales y de realizar un ranking de candidatos (25).
Sin embargo, hasta tanto estos cambios no ocurran, lo cierto es que todo el proceso de selección descansa en la sola discrecionalidad de los Estados parte de la OEA, quienes son justamente quienes serán juzgados con posterioridad por dichos jueces y comisionados, todo lo cual contribuye al descrédito del Sistema Interamericano.
b. Transparencia durante la tramitación del proceso
Otro de los factores que más daña la legitimidad del sistema es la falta de transparencia y los amplios márgenes de discrecionalidad en algunas etapas del procedimiento, particularmente ante la Comisión. No existe en la normativa interamericana (ni en la Convención ni en los Reglamentos de la Comisión y la Corte) un criterio claro y explícito sobre qué información es pública y cuál es reservada, ni una regla general sobre el nivel de publicidad de los actos y documentos que se dictan o presentan durante el desarrollo del proceso (26).
Esta ausencia de criterios claros resulta particularmente preocupante si se tiene en cuenta que existen actos o documentos cuya publicidad depende de criterios exclusivamente discrecionales de la Comisión y la Corte, a quienes no se obliga a justificar los motivos de sus decisiones. Tal es el caso, por ejemplo, de las audiencias privadas (27), del informe de fondo definitivo (28), de la recomendación del grupo de trabajo sobre admisibilidad de una petición (29), o la decisión de la Comisión de archivar una petición o un caso (30). En el caso de la Corte, son de publicidad discrecional algunas piezas del expediente (31), el informe o dictamen de cualquier entidad y órgano solicitado por la Corte (32), documentos “que considere conveniente” (33), documentos de casos ya sentenciados (34), y acta de las audiencias públicas y privadas (35).
A continuación se describirá brevemente el procedimiento de petición de casos ante el SIDH, para luego destacar algunos momentos del proceso ante la Comisión, donde la falta de transparencia resulta particularmente preocupante.
b.1 Proceso de petición de casos
La CADH dispone que cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación a la Convención por un Estado parte (36).
El proceso se inicia ante la CIDH. Pero a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los procedimientos judiciales de los sistemas nacionales modernos, los cuales suelen ser formales y reglados, el proceso ante la Comisión es bastante informal y muy lento. En líneas generales se pueden distinguir los siguientes tres pasos: trámite inicial, admisibilidad, y fondo. Luego de transcurridos estos pasos, si la Comisión lo considera pertinente, el caso puede llegar a la Corte.
1) Trámite inicial
El proceso de peticiones individuales se inicia con la presentación de un formulario de denuncia o petición, que debe cumplir con los requisitos ratione personae (legitimación pasiva y legitimación activa), ratione temporis (que el hecho generador de la presunta violación haya ocurrido con posterioridad a la ratificación del tratado por parte del Estado denunciado), ratione loci (que la conducta reprochable haya ocurrido en el territorio del mismo, comprensivo de sedes diplomáticas, embajadas y consulados), y ratione materiae (que el tratado le haya otorgado competencia al órgano internacional para conocer en el caso). Si la petición cumple con estos requisitos, entonces, el presunto lesionado debe presentarla dentro de los 6 meses de la notificación de la decisión que pone fin al proceso en sede interna (37).
La CADH también exige el agotamiento de los recursos internos (38). Esta regla busca dispensar al Estado de responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de haber tenido la ocasión de remediarlos con sus propios medios (39).
Se exige también la no duplicación de procedimientos ante otro organismo internacional, o ante la misma CIDH. Este requisito es también conocido como litis pendencia.
Finalmente, la petición debe denunciar hechos como violatorios de los derechos consagrados en la CADH (40).
Una vez recibida la petición por parte de la Comisión, ésta la registra y acusa recibo de la misma al peticionario (41). Las peticiones son analizadas por el Grupo de Registro quien tiene a su cargo constatar el cumplimiento de los recaudos formales de la petición. Luego de analizada, el grupo tiene dos opciones (i) la registra o (ii) la desecha.
Este análisis es realizado según el orden de entrada de la petición, aunque existen excepciones que habilitan un per saltum o fast track. Las excepciones pueden clasificarse en causales objetivas y subjetivas.
Son causales objetivas que automáticamente habilitarían un tratamiento más rápido de la petición aquellas que, por el transcurso del tiempo priven a la petición de su efecto útil, en particular cuando la presunta víctima sea un adulto mayor, un niño o una niña, o padezca  una enfermedad terminal o pueda ser objeto de aplicación de la pena de muerte, o cuando el objeto de la petición guarde conexidad con una medida cautelar o provisional vigente, o cuando se trate de personas privadas de libertad, o cuando se inicie un proceso de solución amistosa (42).
Son causales subjetivas aquellas que, a criterio de la Comisión, puedan ayudar a remediar causas estructurales de violación a los derechos humanos. Esto es, cuando la decisión pueda tener el efecto de remediar situaciones estructurales graves que tengan un impacto en el goce de los derechos humanos; o cuando la decisión pueda impulsar cambios legislativos o de práctica estatal y evitar la recepción de múltiples peticiones sobre el mismo asunto (43). En este caso, no se concede el per saltum de manera automática, sino que corresponde al comisionado relator del país en cuestión solicitar la excepción al resto de la Comisión.
2) Admisibilidad
Si el Grupo de Registro registra la petición, es decir le da trámite, corre traslado de la misma al Estado. Si no la registra, es un rechazo in limine, que puede llegar hasta 4 o 5 años después de haber presentado la petición. El Estado tiene 3 meses para responder, lo cuales son prorrogables.
Si la Comisión decide que el caso cumple con los requisitos de admisibilidad entonces emite un informe de admisibilidad y fija preliminarmente si hay una violación y a qué derechos. De lo contrario emitirá un informe declarando inadmisible la petición. Los informes de admisibilidad o de inadmisibilidad son públicos (44). Si hay un informe de admisibilidad lo que era “petición” pasa a ser llamado “caso” dando así inicio al proceso sobre el fondo (45).
3) Fondo
Una vez abierto el caso, se realizan observaciones adicionales sobre el fondo. Primero el peticionario cuenta con 4 meses para hacerlas, y luego el Estado cuenta con otros 4 meses (46). Aquí la CIDH puede proponer a las partes iniciar el trámite del procedimiento de solución amistosa (47).
Una vez concluida la investigación, la Comisión emite un informe sobre el fondo el cual contiene recomendaciones para el Estado si considera que hay violación y le fija un plazo dentro del cual el Estado debe informar sobre las medidas adoptadas para cumplir las recomendaciones (48). Este informe es primeramente es preliminar y secreto (49). Si el Estado no cumple con las recomendaciones, la Comisión tiene la facultad de publicar un informe definitivo (50).
4) Sometimiento del caso ante la Corte
Si el Estado no acata, la CIDH decide en nueva votación si ir o no a la Corte. El Reglamento de la Comisión en su artículo 45.2 señala algunas pautas que conducen a que este organismo tome la decisión de someter el caso al órgano jurisdiccional.
Si el caso llega ante la Corte, el órgano jurisdiccional también debe establecer su competencia ratione personae, ratione materiae, ratione temporis y ratione loci.
Es importante destacar que la Corte “no está vinculada con lo que previamente haya decidido la Comisión, sino que está habilitada para sentenciar libremente de acuerdo con su propia apreciación” (51) ya que ésta “no actúa, con respecto a la Comisión, en un procedimiento de revisión, de apelación u otro semejante. Su jurisdicción plena para considerar y revisar in toto lo precedentemente actuado y decidido por la Comisión, resulta de su carácter de único órgano jurisdiccional de la materia” (52) . Esto se justifica si se tiene en cuenta que, como se dijo previamente, la Comisión es un órgano cuasi-jurisdiccional con numerosas funciones políticas, en cambio, la Corte es el órgano jurisdiccional por excelencia.
Al igual que ante la Comisión, una vez superadas las cuestiones de admisibilidad, comienza la etapa procesal tendiente a la determinación de los planteos de fondo. Con base en la prueba recabada en el expediente, el tribunal interamericano fija los hechos y efectúa el test de comprobación entre la conducta del Estado y la obligación a su cargo en orden a determinar si ha existido o no una violación a la misma. Este tipo de resoluciones son de tipo declarativa, individualizando en caso positivo como negativo, las normas de la Convención infringidas.
La última etapa del procedimiento está dada por la determinación de las medidas de reparación que se ordenen cuando la sentencia tiene por acreditada la existencia de una violación a la Convención Americana.
La sentencia de la Corte es inapelable y la Corte tiene facultades para supervisar el cumplimiento de sus sentencias.
b.2. La falta de transparencia del proceso ante la CIDH
Existen algunos momentos del proceso antes descripto donde la falta de transparencia resulta particularmente preocupante, en especial, en la etapa que transcurre ante la Comisión (53):
1) el primero de ellos es la tramitación inicial de los casos: a pesar de no estar regulado como actos reservados, lo cierto es que la tramitación y registro inicial de los casos no son públicos. De hecho, en la práctica, no es posible encontrar registro de causas iniciadas, ni de cuáles son las temáticas denunciadas. Desde luego esto se ve agravado si se tiene en cuenta que un gran número de peticiones no logra pasar la etapa de tramitabilidad. En el año 2015, por ejemplo, la Comisión decidió no abrir a trámite 876 peticiones sobre un promedio de entre 1500 y 2000 peticiones que se presentan anualmente ante la CIDH (54). Esto pone en evidencia la gravedad de esta falta de transparencia ya que implica que entre el 44% y el 58% de las peticiones presentadas anualmente no pasan la instancia de tramitabilidad, sin que se sepa siquiera los motivos por los que las mismas fueron rechazadas.
2) El segundo momento tiene lugar en la evaluación de las causales subjetivas que pueden dar lugar a la concesión del per saltum. En efecto, resulta cuestionable que dependa del criterio del comisionado el avance o no del caso, ya que con esta herramienta, dichos comisionados podrán acelerar los casos que ellos consideren importantes, mientras que, en el otro extremo, podrán demorar en la Secretaría los casos que consideran políticamente sensibles, e incluso esperar a que termine su período para darle tratamiento (55).
3) El tercer momento refiere a la facultad discrecional de la CIDH para decidir la publicación del informe definitivo del artículo 51 de la CADH. Según lo dispone la Convención y el Reglamento de la CIDH, la Comisión tiene la facultad de decidir por mayoría absoluta de votos de sus miembros la publicación del informe definitivo y su inclusión en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA o su publicación en cualquier otro medio que considere apropiado (56). Es decir, cuando un caso llega a instancia de informe de fondo, y el Estado no cumple las recomendaciones incluidas en el mismo, la Comisión puede optar por (i) publicar el informe, (ii) enviar el caso a la Corte, o (iii) no optar por ninguna de ambas opciones. Es decir, la Comisión puede simplemente archivar el caso, sin que se sepa nunca si el caso ha concluido, o si la Comisión está evaluando enviarlo a la Corte, o cuáles han sido las recomendaciones hechas al Estado e incumplidas por éste último. Más aún, esta circunstancia se ve agravada si se tiene en cuenta la falta de criterios en base a los cuales la CIDH debe tomar esta decisión. En conclusión, en la actualidad no se sabe cuántos casos han concluido con informe de fondo, ni las causas por las cuales se decide no publicar dichos informes.
4) Finalmente, un cuarto momento especialmente grave durante el trámite ante la Comisión por la falta de transparencia en el proceso, es la toma de decisión sobre si enviar o no un caso a la Corte (57). En los hechos, no está claro en qué momento la Comisión toma la “decisión fundada” de remitir o no un caso ante la Corte. La votación que se realiza para decidir el tema probablemente se registre en un acta, pero estas actas tampoco son públicas. Por otro lado, y en relación a lo mencionado en el punto anterior, es posible que la Comisión plasme en el informe definitivo del artículo 51 su decisión, pero como se planteó anteriormente, estos informes no siempre son públicos. Se puede observar que, con la normativa vigente, sólo es posible conocer con certeza los casos que la Comisión decide enviar a la Corte, los cuales representan una mínima proporción en relación con la totalidad de casos en instancia de fondo. Así, por ejemplo, en el año 2015 había 511 casos en instancia de fondo, se publicaron sólo 5 informes, y tan sólo 14 casos fueron remitidos a la Corte (58).
La falta de transparencia durante el proceso trae como consecuencia un fuerte descrédito del Sistema, el cual se ve agravado por los prolongados plazos que dura el mismo, y por el hecho de que gran parte de las peticiones no llegan a la Corte sino que su suerte se sella ante la Comisión, órgano que, como se dijo, no es un órgano jurisdiccional. Estos dos últimos aspectos serán abordados en los siguientes apartados.
3. La facultad jurisdiccional
En el orden nacional se puede definir la jurisdicción como la juris-dictio, esto es, la facultad que tienen algunas personas de “decir el derecho” (59). Esta definición obliga, por tanto, a señalar quienes son esas personas que pueden decir el derecho. Los Estados han adjudicado históricamente esta función a los jueces como terceros imparciales que deben estar cualificados para juzgar, siendo ésta una atribución única e intransferible (60).
Una pregunta que surge frente a esta definición es si pueden resolver conflictos otras personas que no sean jueces o con otros métodos que no sean jurisdiccionales. La respuesta posiblemente deba ser afirmativa. Sin embargo, el dilema consiste en si estos métodos diferentes al proceso judicial encuentran recepción en la teoría general del derecho procesal (61). Así, por ejemplo, “la promoción de un pedido de actuación de árbitros o mediadores (…) no supone la inmediata articulación de un proceso judicial. Sí genera un procedimiento propio y singular donde existe un tercero que resolverá — o no— el conflicto procurando mediante sus oficios encontrar una respuesta acordada” (62) .
Como se verá a continuación, la instancia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tiene que atravesar necesariamente toda petición que se presente ante el SIDH, como etapa ineludible antes de llegar a la Corte, no es una etapa estrictamente jurisdiccional, ya que, como se dijo, la CIDH no está compuesta por jueces y no está llamada a decir el derecho en el caso concreto. Sin embargo, esto no obsta a que puedan formar parte de un proceso de resolución de conflictos, aunque claro está, este proceso no será estrictamente judicial o jurisdiccional, sino que será un proceso sui generis.
Ahora bien, una vez aceptado que puede existir una etapa o una instancia de resolución de conflictos no necesariamente jurisdiccional, surge el problema de si estos métodos son un impedimento para el acceso a la justicia. A decir de Gozaíni, “la elección por una vía extraprocesal o judicial no significa gran cosa, pues la preferencia se basa en la libertad de elegir el método de debate que la parte o las partes entiendan mejor para sus intereses. El dilema aparece cuando el Estado hace la preferencia y establece como obligatorio el tránsito por las vías concurrentes (…)” (63) , siendo esto lo que sucede en el SIDH.
En efecto, no es posible llegar ante el órgano jurisdiccional (la Corte IDH) sin haber atravesado previamente la etapa ante la Comisión, con el agravante de que, como se verá más adelante, en dicha instancia se decide la suerte del 99% de las peticiones que se presentan ante el SIDH.
a. La Comisión: un órgano no jurisdiccional que ejerce “jurisdicción”
Como se viene sosteniendo en el presente trabajo, la CIDH no es un órgano que cumpla funciones jurisdiccionales, sino que, por el contrario, desarrolla una serie de actividades y cuenta con atribuciones que lo asemejan más a un órgano político que jurisdiccional. Es por eso que se sostiene que se trataría de un órgano “cuasi-jurisdiccional”. Es un órgano que no está integrado por jueces y que no emite sentencias, sino opiniones y recomendaciones de distinta fuerza vinculante, dependiendo del documento que las contenga (64).
Sin embargo, una de sus funciones principales es la de entender en la tramitación de peticiones individuales, como etapa ineludible de todo caso que aspira llegar a la Corte. En efecto, si se observan las estadísticas se puede advertir rápidamente la trascendencia de esta función: anualmente se presentan aproximadamente 2000 casos ante la CIDH (65), de los cuales se registra algo más de un 10% (66), siendo tan sólo 15 asuntos el promedio anual de casos llevados por la Comisión ante la Corte (67). Estas estadísticas reflejan que sólo el 1% de las peticiones presentadas a la CIDH logran sentencia de Corte, dejando en evidencia que, si bien estamos frente a un órgano no jurisdiccional, la función que cumple dentro del proceso de tramitación de casos es de fundamental importancia.
Cabe preguntarse entonces —dada la importancia de la función “jurisdiccional” que cumple- cómo funciona realmente la Comisión, y cómo se organiza.
b. La Secretaría Ejecutiva de la CIDH
El artículo 40 de la CADH establece que “los servicios de Secretaría de la Comisión deben ser desempeñados por la unidad funcional especializada que forma parte de la Secretaría General de la Organización”. Por su parte, el artículo 11 del Reglamento de la CIDH dispone que la Secretaría Ejecutiva estará compuesta por un Secretario Ejecutivo, un Secretario Ejecutivo Adjunto, y por el personal profesional, técnico y administrativo necesario para el cumplimiento de sus labores. Además, establece que el Secretario Ejecutivo debe ser una persona con independencia y alta autoridad moral, con experiencia y de reconocida trayectoria en derechos humanos la cual será designada por el Secretario General de la Organización a propuesta de la Comisión luego de un procedimiento interno para identificar al candidato.
De la lectura de estos artículos se observa que la Secretaría no depende de la Comisión, sino que depende de la Secretaría General de la OEA la cual establece también la designación, promoción y remoción del personal.
c. La función de la Secretaría Ejecutiva en la tramitación de casos
Las funciones de la Secretaría Ejecutiva son extensas: prepara proyectos de informes, resoluciones, estudios y cualquier otro trabajo encomendado por la CIDH o su presidente; recibe y procesa la correspondencia, las peticiones y comunicaciones y solicita información a las partes. El Secretario Ejecutivo es asignado para coordinar el trabajo de la Secretaría, preparara un proyecto de presupuesto y programa de trabajo de la Comisión en consulta con el presidente, informa a la CIDH -al comienzo de cada período de sesiones- sobre las actividades de la Secretaría, y pone en práctica las decisiones de la CIDH y su presidente. En la práctica, los miembros de la Secretaría, en especial el Secretario Ejecutivo, también hablan en nombre de la CIDH en congresos, reuniones, y en entrevistas con la prensa, asisten a talleres, se reúnen con los gobiernos y organismos de la sociedad civil y participan en la recaudación de fondos.
Sin embargo, sin perjuicio de las funcionas recién mencionadas, lo más importante es que la Secretaría tiene prácticamente autoridad exclusiva sobre las peticiones y casos, como así también, sobre las aplicaciones que se presentan ante la Corte (68).
Como fuera desarrollado oportunamente al describirse las etapas del procedimiento ante la Comisión, la primera actividad que desarrolla este organismo consiste en el análisis formal de la petición. En relación a esta etapa, el artículo 26 del Reglamento de la CIDH dispone que:
– La Secretaría Ejecutiva de la Comisión tendrá la responsabilidad del estudio y tramitación inicial de las peticiones presentadas a la Comisión que llenen todos los requisitos establecidos en el Estatuto y en el artículo 28 del presente Reglamento.
– Si una petición no reúne los requisitos exigidos en el presente Reglamento, la Secretaría Ejecutiva podrá solicitar al peticionario o a su representante que los complete.
– Si la Secretaría Ejecutiva tuviera alguna duda sobre el cumplimiento de los requisitos mencionados, consultará a la Comisión.
Del texto expreso del artículo se desprende que es facultad exclusiva de la Secretaría Ejecutiva el análisis del cumplimiento de los recaudos formales de la petición, y sólo si la Secretaría tiene dudas sobre dicho cumplimiento le da intervención a la Comisión. Y aquí surge el primer elemento que puede dar lugar a fuertes críticas al Sistema. Si tomamos en consideración que tan sólo el 10% de las peticiones se registran, podemos concluir que aproximadamente el 90% de todas las peticiones enviadas a la Comisión Interamericana son despedidas sumariamente sin ninguna intervención o supervisión de la Comisión (69), sino por la sola decisión de la Secretaría Ejecutiva y de su staff administrativo.
Esta circunstancia se ve agravada por el hecho de que, como ya se sostuvo, tampoco hay documentación sobre estas peticiones, ni sobre las materias abordadas, ni sobre los Estados involucrados o sobre los motivos de exclusión. Desde la perspectiva de la Comisión, estas peticiones podrían nunca haber sido presentadas. Tampoco se notifica al peticionario los motivos del rechazo (70).
Algunos comisionados han reclamando la posibilidad de recibir las peticiones cuando las mismas han sido presentadas, o al menos, después del examen preliminar, pero la respuesta negativa que se les ha dado se funda en varios motivos, desde los costos de las copias y traducción de archivos, la falta de recursos informáticos y las preocupaciones acerca de la seguridad, hasta el tiempo requerido en atención a otras prioridades (71) (todo esto vinculado con la falta de recursos suficientes antes desarrollada).
Esta falta de involucramiento de los miembros de la Comisión como consecuencia de la incapacidad en participar en los casos desde el principio, implica a la postre que los mismos están menos informados de lo que deberían estar sobre los detalles de los casos que tienen que decidir, afectando de este modo la eficacia y legitimidad del Sistema.
En efecto, tal y como concluye Dinah Shelton, la estructura, composición y funcionamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos produce dos problemas previsibles: la ineficiencia y la ilegitimidad. La ineficiencia significa que el retraso acumulado que tiene la Comisión sigue creciendo, el proceso se hace lento y la justicia no llega. La falta de legitimidad, por otro lado, es producto de la falta de participación real de la Comisión en los casos; el “poder judicial oculto” (la Secretaría) tiene los archivos, prepara las notas, presenta los proyectos de decisión, y la CIDH en general no gasta más de una hora en discutir el asunto antes de aprobar, en gran medida, el proyecto de la Secretaría (72).
Esto es así, porque, si bien -en teoría- cada comisionado se reúne durante las sesiones con los abogados del staff de la Secretaría para analizar los casos pendientes relativos a los países y temáticas que el comisionado tiene a su cargo, para determinar las prioridades y obtener información sobre los problemas; estas reuniones generalmente se limitan a exponer breves resúmenes cuando no son canceladas debido a la agenda apretada de los comisionados durante las sesiones. En definitiva, hay muy poca —o nula- comunicación entre la Secretaría y los comisionados sobre las peticiones durante y entre las sesiones (73).
Esto claramente afecta la legitimidad del Sistema, debido a que los comisionados rara vez (o nunca) acceden a los escritos originales de la petición y tampoco se les da copias de los argumentos y las pruebas para que ellos puedan evaluar de forma independiente. Muy por el contrario, los comisionados reciben los proyectos de resolución preparados por los abogados (o pasantes) de la Secretaría. Incluso, suele suceder a menudo, que la Comisión recibe estos resúmenes el mismo día que serán tratados, o como máximo unos pocos días antes de la discusión programada (74). En conclusión, la “CIDH no conoce los argumentos ni la evidencia presentados por las partes salvo aquellos incluidos por los abogados del staff de la Secretaría en sus informes. Así, sin tener los escritos o las presentaciones, es muy difícil que la CIDH pueda desafiar el enfoque presentado por los abogados de la Secretaría” (75) siendo ésta, de este modo, la que define la suerte de la gran mayoría de los casos.
En resumidas cuentas, de las características descriptas de la instancia ante la Comisión, destacamos que:
– La CIDH no es un órgano jurisdiccional, no está integrado por jueces, y no dice el derecho en el caso concreto.
– Se trata de una instancia “cuasi-jurisdiccional” que se integra al proceso de peticiones y casos del SIDH.
– Es una etapa ineludible para toda petición que aspire llegar a la Corte IDH.
– Sólo el 1% de las peticiones que se presentan anualmente ante la CIDH llegan ante la Corte IDH.
– La suerte del 99% de las peticiones que se presentan anualmente ante el SIDH se “resuelve” ante la CIDH.
– Las funciones de la CIDH son desempeñadas en su gran mayoría por el staff administrativo de la Comisión, sin siquiera intervención de los comisionados.
De la lectura conjunta de estas características surgen con evidencia las críticas a la legitimidad del Sistema. Nada impide que exista una instancia no jurisdiccional previa a la instancia propiamente jurisdiccional, que esté a cargo del entendimiento de los casos que se presentan ante el SIDH; sin embargo, la circunstancia de que dicha instancia tenga el poder de decidir la suerte de la gran mayoría de las peticiones, sumado al hecho de que ni siquiera son los comisionados, expertos en materia de derechos humanos (elegidos especialmente por la Asamblea General de la OEA para que desempeñen las funciones de la Comisión) quienes entienden en la tramitación de los casos, lleva a un fuerte descrédito del Sistema.
4. El principio del plazo razonable y la excesiva duración del procedimiento ante el SIDH
Otro de los aspectos que impacta negativamente en el funcionamiento y legitimidad del Sistema es la excesiva duración de los procedimientos que se inician ante el mismo.
Es de público conocimiento la enorme demora que tienen las tramitaciones de casos ante el SIDH, al mismo tiempo que abundan recomendaciones de la Comisión y jurisprudencia de la Corte IDH sobre la importancia del derecho a ser oído dentro de un plazo razonable (derecho contemplado por el artículo 8.1 de la CADH) (76).
La CIDH ha postulado en su informe sobre el Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal que “un elemento esencial de la efectividad es la oportunidad. El derecho a la protección judicial exige que los tribunales dictaminen y decidan los casos con celeridad, particularmente en casos urgentes. La Comisión ha recalcado a este respecto que en definitiva, el deber de conducir un procedimiento en forma ágil y rápida corresponde a los órganos encargados de administrar justicia” (77) .
Sin embargo, estos criterios de celeridad no se cumplen en el SIDH. La Comisión tarda aproximadamente unos 4 años en tramitar un caso entre su presentación inicial y la etapa de admisibilidad (78); luego tarda aproximadamente 2 años más para emitir un informe de fondo (79); posteriormente, demora unos meses más en decidir si llevar o no un caso ante la Corte, por lo que, haciendo un promedio de duración del proceso ante la Comisión, entre la petición inicial y la remisión a la Corte transcurren entre 6 y 7 años (80). Finalmente, la Corte IDH demora aproximadamente unos 20 meses en resolver, por lo que un caso puede estar 9 años en el Sistema antes de obtener sentencia.
Estas prolongadísimas demoras se deben a varios factores entre los que se destacan los siguientes: (i) la flexibilidad del proceso; (ii) la organización de la CIDH, y (iii) la falta de recursos suficientes.
El primer factor que influye en la dilación del proceso es el hecho de que el mismo es un proceso flexible, y salvo excepciones, sus plazos no son perentorios. Una vez que se ha registrado una petición se envía al Estado dándoles tres meses para que envíe su respuesta, sin embargo, este plazo rara vez se cumple. El Reglamento prevé extensiones cuando las partes lo solicitan, las cuales generalmente se conceden. De hecho, hay varios intercambios de escritos entre las partes durante muchos años antes de que se resuelva sobre la admisibilidad de una petición.
El problema es que, esta flexibilidad del proceso, asociada a la falta de transparencia antes mencionada, perjudica fuertemente la legitimidad del Sistema y produce efectos negativos para todos los actores involucrados en el procedimiento. Así, “a los órganos del Sistema los transforma en una arena de negociación política y sujetos a posibles presiones, a la par que les resta credibilidad; a los Estados les prolonga innecesariamente la tramitación de los casos y los deja huérfanos de pautas concretas con los costos económicos y políticos que ello acarrea; a las víctimas, finalmente, se les priva de su derecho de obtener un remedio dentro de un plazo razonable” (81) . Si hubiera una mayor transparencia en la forma en que son llevados los procedimientos, permitiría despejar toda duda sobre las razones que tienen los órganos para tomar ciertas decisiones (82).
La segunda razón que explicaría las excesivas demoras lo constituye la forma en que está organizada la Comisión. Como se describió precedentemente, es la Secretaría Ejecutiva (y no los siete comisionados) la responsable de dar trámite a las peticiones. La Secretaría está organizada en distintos grupos de trabajo: el grupo de Registro es quien realiza el análisis inicial de las peticiones; el grupo de Protección recibe y procesa los pedidos de medidas cautelares; y finalmente está el grupo encargado de los casos que se presentan ante la Corte. Otros abogados son asignados a los grupos regionales, y son responsables de los Estados dentro de su región, incluyendo el procesamiento de peticiones y la redacción de los informes. De esta manera, la organización de la Comisión se presta para la ineficiencia y una posible parcialidad. En primer lugar, la estructura organizativa significa que cada abogado debe ser capaz de evaluar las peticiones relativas a cada uno de los derechos contenidos en todos los tratados y declaraciones, dado que éstos pueden plantearse contra cualquier país. Y si bien esto puede ser posible, es menos eficiente que tener una especialización temática, que puede ayudar a producir experiencia y jurisprudencia más consistente. En segundo lugar, la asignación geográfica significa que algunos abogados desarrollan puntos de vista positivos o negativos sobre los Estados que integran su grupo. En algunas ocasiones, los juicios de valor aparecen en los proyectos de decisión que sugieren un cierto sesgo hacia el Estado o su gobierno (83).
Una tercera razón que justificaría las demoras en la tramitación de las peticiones se encuentra en los graves problemas financieros que atraviesa la Comisión y que fueron mencionados precedentemente. Mientras “la Comisión cuente con un número reducido de abogados en su Secretaría, al igual que la Corte, mientras por restricciones económicas los órganos carezcan de la posibilidad de reunirse con mayor regularidad en sesiones ordinarias y extraordinarias por plazos acordes con las responsabilidades que tienen asignadas, el problema de la duración de los procedimientos no podrá ser solucionado satisfactoriamente” (84) .
A fin de mejorar la celeridad del procedimiento deben buscarse soluciones urgentes a los problemas antes planteados. En primer lugar, los plazos deberían ser estrictamente respetados, y en los casos en que no son cumplidos, debería existir una fundamentación explícita que explique los motivos que han conducido a los órganos del Sistema a proceder de este modo, ya que sobre dichas normas descansa la seguridad jurídica de las partes (85). Deberían establecerse criterios específicos en los Reglamentos de la Comisión y la Corte en materia de plazos, regulando la duración y estableciendo para cada etapa del procedimiento, qué plazos pueden ser prorrogados y cuáles no, las causales para la procedencia de dichas prórrogas, y los efectos del incumplimiento de los plazos (86).
En segundo lugar, la Comisión debería organizarse de forma tal de poder aprovechar sus recursos de manera más efectiva.
Finalmente, debe asignarse recursos suficientes a la Comisión y la Corte, ya que, hasta tanto esto no ocurra, estos órganos serán incapaces de responder en tiempo y forma a la gran cantidad de peticiones que esperan sus pronunciamientos.
IV. Conclusión
El reconocimiento de los derechos humanos en tratados y declaraciones internacionales fue un primer paso que la humanidad dio hacia la obtención de sociedades más justas y comprometidas con el respeto de aquellos derechos vinculados con la dignidad humana. Un segundo paso fue la creación de organismos internacionales (regionales y universales) encargados del monitoreo, control y juzgamiento del cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados. Así, la creación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos constituye un enorme logro alcanzado por nuestra región. Sin embargo, el éxito de estos sistemas de protección descansa principalmente en la legitimidad de que gocen, y dicha legitimidad descansa, a su vez, en una serie de factores relativos a su funcionamiento, transparencia, organización e independencia, entre otros.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos se encuentra atravesando momentos difíciles, caracterizados por fuertes críticas y cuestionamientos por parte de los Estados que lo integran y de los actores que buscan en él respuestas a sus reclamos y reparaciones a las violaciones sufridas.
En el presente trabajo se buscó identificar algunos motivos que dan lugar a dichas críticas, eligiéndose para ello el análisis del cumplimiento de algunos estándares internacionales en materia judicial. Estos fueron: el principio de independencia judicial, el principio de transparencia, la función jurisdiccional, y el principio del plazo razonable en el debido proceso.
A partir de dicho análisis, se puede concluir que si bien el SIDH adolece de muchas deficiencias en relación a los estándares analizados, existen alternativas y propuestas concretas que pueden llevar a un mejoramiento sustancial en varios aspectos que repercutan positivamente, en el corto plazo, en la legitimidad del sistema. Esperamos este trabajo constituya un aporte en el camino señalado.
(*) “Los derechos humanos, incluso cuando han sido proclamados por un Estado libre y están protegidos por las disposiciones legales establecidas por el Poder Legislativo, no significan gran cosa si no están efectivamente garantizadas o, en otras palabras, si quienes los han de disfrutar no cuentan con los medios para obtener reparación por las violaciones de las que han sido víctimas”. Vasak Karek, Los derechos humanos como realidad legal, en Las dimensiones internacionales de los derechos humanos, Ed. Serbal UNESCO, Barcelona, 1984, Vol. 1, p. 32.
(1) Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 10); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 14); Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 (Párrafo 27); Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 8.1); Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Artículo 6.1); y la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Artículo 7.1).
(2) Gabriela Ábalos sostiene que la independencia económica no constituye sinónimo de la independencia política del Poder Judicial, pero sí es necesaria e imprescindible para generar la segunda. Ábalos, María Gabriela, “La autonomía presupuestaria del poder judicial. Una herramienta para garantizar la independencia judicial y la eficaz administración de justicia”, 1ra edición, Ediciones AD-HOC, Buenos Aires, 2012, p. 31.
(3) CIDH, Informe Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las Américas, 2013, párrafo 49.
(4) Un ejemplo de este financiamiento se observa en los informes temáticos donde la CIDH aclara los fondos con los que son realizados. Así por ejemplo, se puede leer en el informe sobre “Violencia contra Personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América” del año 2015 la siguiente manifestación: “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) agradece el apoyo financiero proporcionado por Chile, Dinamarca, Estados Unidos de América, la Fundación Arcus, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA), el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido entre 2011 y 2015. Este apoyo financiero permitió la elaboración y publicación de este informe”. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/ViolenciaPersonasLGBTI.pdf
(5) Comunicado de prensa de la Corte IDH sobre la Grave Situación Presupuestaria ante el Consejo Permanente de la OEA, emitido el 17 de marzo de 2016 Ver: http://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_06_16.pdf.
(6) Comunicado de Prensa No. 069/16, del 23 de mayo de 2016. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/069.asp.
(7) Comunicado de Prensa No. 069/16, del 23 de mayo de 2016. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/069.asp.
(8) The numerous functions and powers conferred, without providing adequate resources and staff, require the IACHR to designate priorities and make choices among countries, themes, and cases. Not every request for a country visit can be accepted nor more than a small minority of requests for a hearing be granted so long as the IACHR remains a part-time body with a small budget and staff (traducción propia). Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 5, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 15 febrero 2016].
(9) CIDH, Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a la Información, 2007, página 37, párrafo 106. Disponible en http://cidh.oas.org/relatoria/section/Estudio%20Especial%20sobre%20el%20derecho%20de%20Acceso%20a%20la%20Informacion.pdf [última consulta: 7 marzo 2016]
(10) Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal, Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho; Santiago de Chile, abril 2012, p. 15. Disponible en http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/92.pdf [última visita: 6 de marzo de 2016].
(11) Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párr. 73. CIDH, Informe Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las Américas, 2013, párrafo 79.
(12) CIDH, Informe Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las Américas, 2013, párrafo 80.
(13) Ibídem, párrafo 76.
(14) Ibídem, párrafo 82.
(15) Artículos 36 y 37 CADH.
(16) Artículo 34 CADH.
(17) Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 7, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 16 febrero 2016].
(18) Artículo 52 CADH.
(19) Artículo 8 del Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y artículo 4 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
(20) Artículo 9 del Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y artículo 5 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
(21) Oswaldo Ruiz-Chiriboga, The Independence of the Inter-American Judge, 11 The Law and Practice of International Courts and Tribunals, 2012, p. 111.
(22) Héctor Faúndez Ledesma, La independencia e imparcialidad de los miembros de la Comisión y de la Corte, en El futuro del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos, Juan E. Méndez & Francisco Cox eds,, 1998, p. 187.
(23) Ibídem, p. 187.
(24) Ibídem, p. 188.
(25) Oswaldo Ruiz-Chiriboga, The Independence of the Inter-American Judge, 11 The Law and Practice of International Courts and Tribunals, 2012, p. 134.
(26) Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal, Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho; Santiago de Chile, abril 2012, p. 18. Disponible en http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/92.pdf [última visita: 6 de marzo de 2016].
(27) Artículo 68 Reglamento de la CIDH.
(28) Artículo 51 CADH.
(29) Artículo 35 Reglamento de la CIDH.
(30) Artículo 42 Reglamento de la CIDH.
(31) Artículo 32.1.b Reglamento de la Corte IDH.
(32) Artículo 58.c Reglamento de la Corte IDH.
(33) Artículo 32.1.d Reglamento de la Corte IDH.
(34) Artículo 32.3 Reglamento de la Corte IDH.
(35) Artículo 55 Reglamento de la Corte IDH.
(36) Artículo 44 de la CADH.
(37) Artículo 46.1.b CADH.
(38) Artículo 46.1.a CADH
(39) Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 61, y Corte IDH. Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párr. 33.
(40) El artículo 47 de la CADH dispone que “La Comisión declarará inadmisible toda petición o comunicación cuando: …b) no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados por esta Convención; c) resulte de la exposición del propio peticionario o del Estado manifiestamente infundada la petición o comunicación o sea evidente su total improcedencia…”. En idénticos términos se expresa el artículo 34 del Reglamento de la Comisión. Esta cuestión reviste especial importancia toda vez que la inobservancia de este presupuesto procesal puede dar lugar a la interposición de una excepción preliminar denominada “cuarta instancia”. La teoría de la cuarta instancia señala que la Comisión no puede revisar las sentencias dictadas por los tribunales nacionales que actúen en la esfera de su competencia y aplicando las debidas garantías judiciales, a menos que considere la posibilidad de que se haya cometido una violación de la Convención
(41) El artículo 29.1 del Reglamento de la CIDH dispone que “La Comisión, actuando inicialmente por intermedio de su Secretaría Ejecutiva, recibirá y procesará en su tramitación inicial las peticiones que le sean presentadas. Cada petición se registrará, se hará constar en ella la fecha de recepción y se acusará recibo al peticionario”.
(42) Artículo 29.2.a.b.c del Reglamento de la CIDH.
(43) Artículo 29.2. d del Reglamento de la CIDH.
(44) Artículo 36.1 del Reglamento de la CIDH.
(45) Artículo 36.2 del Reglamento de la CIDH.
(46) Artículo 37.1.2 del Reglamento de la CIDH. Estos plazos son ordenatorios ya que la Secretaría Ejecutiva puede evaluar solicitudes de prórroga que estén debidamente fundadas. Sin embargo, no concederá prórrogas que excedan de seis meses contados a partir de la fecha del envío de la primera solicitud de observaciones a cada parte.
(47) Artículo 37.4 del Reglamento de la CIDH.
(48) Una vez publicado un informe sobre solución amistosa o sobre el fondo en los cuales haya formulado recomendaciones, la Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento que considere oportunas, tales como solicitar información a las partes y celebrar audiencias. En las audiencias, las partes pueden exponer oralmente frente a los comisionados sus argumentos, y el Estado deberá comparecer. La Comisión recibe información, escucha a testigos, evalúa el grado de cumplimiento de anteriores recomendaciones, medidas cautelares o acuerdos hechos a través de soluciones amistosas.
(49) Artículo 44.2 del Reglamento de la CIDH.
(50) Artículo 47 del Reglamento de la CIDH.
(51) Corte IDH., Caso Godínez Cruz Vs. Honduras, Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987, párrafo 32.
(52) Corte IDH., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 1, párr. 29.
(53) Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal, Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho; Santiago de Chile, abril 2012, p. 26. Disponible en http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/92.pdf [última visita: 6 de marzo de 2016].
(54) De acuerdo a la información estadística que provee la CIDH en su página web, se presentaron 1598 peticiones en el año 2010, 1658 en el año 2011, 1936 en el año 2012, 2061 en el año 2013, 1758 en el año 2014, y 2164 en el año 2015. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html.
(55) Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 11, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 16 febrero 2016].
(56) Conforme los artículos 51 CADH y 47.3 del Reglamento CIDH.
(57) El artículo 45 del Reglamento de la CIDH dispone que “1. Si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana, de conformidad con el artículo 62 de la Convención Americana, y la Comisión considera que no ha cumplido las recomendaciones del informe aprobado de acuerdo al artículo 50 del referido instrumento, someterá el caso a la Corte, salvo por decisión fundada de la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión. 2. La Comisión considerará fundamentalmente la obtención de justicia en el caso particular, fundada entre otros, en los siguientes elementos: a. la posición del peticionario; b. la naturaleza y gravedad de la violación; c. la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del sistema; y d. el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros”.
(58) Ver estadísticas de la CIDH disponibles en http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html.
(59) GOZAÍNI Osvaldo A., “Elementos de Derecho Procesal Civil”, 1ra edición, Ed. Ediar, Buenos Aires, 2005, p. 75.
(60) Ibídem, p. 75.
(61) Ibídem, p. 80.
(62) Ibídem, p. 82.
(63) Ibídem, p. 83.
(64) En efecto, no tiene la misma fuerza una opinión emitida, por ejemplo, en un informe temático, que una recomendación emitida en un informe de fondo en el marco de una petición.
(65) Según la información estadística publicada por la CIDH, en el año 2015 se presentaron 2164 peticiones, en el año 2014 se presentaron 1758 peticiones, y en el año 2013 se presentaron 2061 peticiones. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html
(66) De las 2164 peticiones presentadas en el año 2015, solamente se decidió abrir a trámite 208 peticiones. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html
(67) En el año 2015 la CIDH presentó 14 casos ante la Corte, 19 en el año 2014 y 11 en el año 2013. Ver: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html
(68) Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 9, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 16 febrero 2016].
(69) Un estudio de 2011 llevado a cabo por un equipo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Texas, concluyó que sólo entre el diez y el trece por ciento de las nuevas peticiones pasan el examen inicial de la secretaría. Human Rights Clinic, Univ. of Tex. Sch. of Law, Maximizing Justice, Minimizing Delay: Streamlining Procedures of the Inter-American Commission on Human Rights (2011), http://www.utexas.edu/law/clinics/humanrights/work/Maximizing_Justice_Minimizing_Delay_at_the_IACHR.pdf.
(70) A 2011 study undertaken by a team at the University of Texas School of Law found that only ten to thirteen percent of new petitions pass the initial scrutiny of the secretariat and are deemed receivable.41 In other words, up to ninety percent of all petitions sent to the IACHR are summarily dismissed without any Commission knowledge or oversight. No documentation is kept or data entries made to record the subject matter, the states involved, or the reason for exclusion. From the perspective of the IACHR, these communications might as well never have been sent. It also does not appear that the petitioner is informed of the reason for the rejection (traducción propia). Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 10, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 16 febrero 2016].
(71) Ibídem, p. 11.
(72) Ibídem, p. 10.
(73) Ibídem, p. 8.
(74) Ibídem, p. 14.
(75) Ibídem, p. 25.
(76) Corte IDH, Caso Genie Lacayo vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C No. 30, párrs. 77-81; Corte IDH, Caso Fontevecchia y D´Amico vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238, párrs. 273-285.
(77) CIDH, Informe Nº 40/04, Caso 12.053, Fondo, Comunidades Indígenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, 12 de octubre 2004, párrafo 176.
(78) Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal, Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho; Santiago de Chile, abril 2012, p. 55. Disponible en http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/92.pdf [última visita 25 de febrero de 2016].
(79) Ibídem, p. 60.
(80) Ibídem, p. 58.
(81) Dulitzky, Ariel. “La duración del procedimiento: responsabilidades compartidas”, en MENDEZ, Juan y COX, Francisco. El futuro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1998, p. 383.
(82) Acceso a la Justicia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Transparencia y Representación Legal, Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho; Santiago de Chile, abril 2012, p. 31. Disponible en http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/92.pdf [última visita: 6 de marzo de 2016].
(83) Shelton, Dinah, “The Rules and the Reality of Petition Procedures in the Inter-American Human Rights System”, Notre Dame Journal of International & Comparative Law: Año 2015, Vol. 5: Iss.1, Article 2., p. 9, disponible en: http://scholarship.law.nd.edu/ndjicl/vol5/iss1/2. [última visita 16 febrero 2016].
(84) Dulitzky, Ariel. “La duración del procedimiento: responsabilidades compartidas”, en MENDEZ, Juan y COX, Francisco. El futuro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1998, p. 366.
(85) Ibídem, p. 374.
(86) Ibídem, p. 389.