Ante una colmada Aula Magna de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires, distinguidos juristas presentaron la obra Procedimiento Administrativo que hoy tengo el honor de comentar. Allí se dijo que esta producción científica puede calificársela de ejemplar no sólo por su acertada sistematización sino además por la calidad y profundidad de los trabajos y comentarios legislativos y jurisprudenciales que la integran. Se destacó asimismo que la lectura integral y su análisis interrelacionado indica que estamos en presencia de una obra que presenta perspectivas, frutos y consecuencias mucho más provechosa y profunda si la apreciamos en su conjunto.

Los directores de esta obra, juristas de fuste, coordinaron la participación de ciento treinta autores nacionales, veintiún extranjeros y treinta tres colaboradores (1). El plan de la obra está integrado por el estudio de los Aspectos Generales del Procedimiento Administrativo Relaciones con otras ramas del derecho (T. I), Aspectos Generales del Procedimiento Administrativo el Procedimiento Administrativo en el Derecho Comparado (T. II), Ley 19.549 Decreto 1759/ 72 Contenido de la Norma Problemática en Torno a su Aplicación – Jurisprudencia Relevante – Bibliografía (T. III), Procedimientos Administrativos Especiales (T. IV), Procedimientos Administrativos en las Provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Legislación – Comentarios (T. V) y Jurisprudencia – Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (T. VI). La sola descripción de los títulos de cada uno de los tomos y contenido de sus índices acredita la magnitud de la tarea realizada por quienes, no sólo ostentan sobrados méritos académicos o son tal como se resalta en el prólogo de la obra, destacados investigadores del derecho administrativo de nuestro país o prestigiosos juristas extranjeros. Unos y otros, se desempeñan o se han desempeñado en la Justicia, en la función pública o en el ejercicio profesional en la especialidad del derecho administrativo, lo que asegura además un enfoque práctico de cada tema a partir de la experiencia y de la casuística. Su lectura nos introduce en los vericuetos más hondos del procedimiento administrativo general y especial, aprehendido éste como un medio cuyo fin, por un lado, es garantizar de manera eficaz la tutela administrativa del particular frente a la Administración y por otro, asegurar una actuación del poder administrador por causes formales garantizadores de eficiencia.

Si bien, por la calidad de sus autores y rigor científico, la totalidad de los trabajos que integran la obra merecen un comentario laudatorio, razones de espacio y la magnitud de esta obra, me inducen a limitar mis reflexiones exclusivamente respecto de los trabajos cuya autoría o coautoría corresponde a los Directores de la Obra; es un justo homenaje a los distinguidos juristas que pergeñaron el proyecto y ocuparon este rol y que a su vez revisten la condición de coautores.

La perspectiva histórica de la temática del procedimiento administrativo está abordada en el trabajo Antecedentes Históricos y Evolución Normativa del Procedimiento Administrativo. En la Argentina (T.I.) por Héctor Pozo Gowland. Se destaca en esta secuencia histórica el vacío normativo en la materia que existía antes del año 1972 y que vino a cubrir la ley 19.549 y su reglamentación. Resalta el autor el avance y aporte a la seguridad jurídica que significó la sanción de esta norma al establecer reglas a las que deben someterse el Estado y los particulares en materia de procedimiento. Advierte Pozo Gowland que la Ley 19.549 recogió principios y reglas del procedimiento administrativo que venían siendo aplicados de manera no metódica y sistemática en el ámbito administrativo —legalidad objetiva, oficialidad, informalismo, debido proceso, etc.—. Asimismo, sostiene el autor que su sistema impugnatorio reguló en forma conjunta y con modificaciones el régimen de recursos vigente previo a la sanción de la ley 19.549, sobre el que se hace una descripción cronológica y detallada. Justificado homenaje hace Pozo Gowland a la labor jurídica de lúcidos administrativistas autores de distintos proyectos de leyes de procedimiento y de otras fuentes utilizadas por los integrantes de la comisión que elaboró el proyecto de la ley 19.549 integrada por los Dres. Adalberto E. Cozzi, Carlos A. Young y Héctor Escola. Un párrafo aparte merece la fundada crítica al sistema vigente de agotamiento de la vía administrativa por su descalce con los progresos operados en materia de derechos y garantías constitucionales. En su parte final se hace un prolijo análisis de las normas que introdujeron reformas a la ley 19.549 a partir de la sanción de la ley 21.686 y al decreto 1759/72.

Por su parte Armando N. Canosa en su trabajo intitulado El principio de la tutela administrativa efectiva (T. I) admite que esta tutela tiene un reconocimiento implícito dentro de las normas procedimentales vigentes en el orden nacional. Canosa le otorga un status de verdadera garantía o procedimiento que asegura al particular el efectivo reconocimiento y goce de sus derechos, de íntima vinculación con la tutela judicial efectiva. Para este autor la piedra angular del procedimiento administrativo y componente central de la tutela administrativa efectiva lo constituye las reglas básicas del debido proceso adjetivo que consagra el artículo 1° de la Ley 19.549, sin dejar de reconocer que esta tutela también responde a criterios de buena administración y gobierno y al derecho de todo ciudadano a la buena marcha de los asuntos públicos. Se analiza además esta cuestión a la luz de la doctrina sentada por la CSJN en el precedente “Astorga Bracht” en el que se reconoce a la tutela efectiva —judicial y administrativa— como institutos autónomos. Para Canosa la aplicación irrestricta de la vigencia del principio del informalismo, la no exigencia de ritualismos inútiles, en consonancia con el principio pro actione y el rechazo a toda posibilidad de subsanar los vicios del procedimiento en instancias administrativas superiores o judiciales, propenden a una mejor tutela administrativa efectiva de los particulares. En pos de resguardar esta tutela, el autor aborda otras cuestiones y propuestas no menos importantes, esto es: la ineficacia de los actos de notificación irregulares; la eliminación del régimen de agotamiento de la vía administrativa y la necesidad de que el régimen recursivo sea de carácter potestativo y no obligatorio, entre otros aspectos.

Oscar Aguilar Valdez nos ilustra sobre el tema Procedimiento administrativo y ejercicio de funciones jurisdiccionales por la administración (T. II). Su investigación tiende a demostrar y así lo logra, por qué resulta procedente aplicar a la función jurisdiccional los principios fundamentales del procedimiento administrativo consagrados por el Artículo 1° de la LNPA, ante la ausencia de un régimen normativo específico del procedimiento jurisdiccional. Ello sin dejar de advertir exclusiones y precisiones que resultan de toda lógica si se repara en la índole de la actividad jurisdiccional. El autor no ve obstáculo en reconocer que el procedimiento jurisdiccional está subordinado al principio de juridicidad —siempre más amplio que el de legalidad— en la medida que este procedimiento decide controversias con fuerza de verdad legal. Discurre asimismo sobre la fuerza vinculante del precedente jurisdiccional y acerca de la función integradora del contrato administrativo del bloque de juridicidad que la Administración está obligada a respetar en el ejercicio de la función jurisdiccional. El autor coincide con la jurisprudencia de la CSJN y de la CNCAF que cita e interpreta, para concluir que, en lo esencial, la garantía del debido proceso adjetivo es de plena aplicación al procedimiento jurisdiccional y que esta garantía se asienta principalmente en el principio de contradicción y bilateralidad al que se someten las partes contrapuestas. De igual modo afirma que, la imparcialidad e independencia del órgano decisor de la controversia resulta un requisito ineludible a la luz de lo resuelto por la CSJN en el precedente “Ángel Estrada”. Sobre la base de la obtención de la verdad objetiva se afirma que la imparcialidad no puede considerarse un obstáculo para que el órgano instructor tome las medidas conducentes al logro de esa verdad. Por lo que en este marco, los principios de instrucción de oficio, celeridad, economía, sencillez y eficacia del procedimiento resultan de plena aplicación, siempre y cuando no se altere el trato igualitario entre partes. Es partidario Aguilar Valdez de reconocer a favor de las partes contendientes, las ventajas del formalismo moderado, en la medida que no perjudique a una parte en detrimento de los derechos de la otra o sea garantizando la igualdad de trato. Admite, inclusive y con similares resguardos, la aplicación del instituto de la denuncia de ilegitimidad respecto de actos de sustancia jurisdiccional, abordando finalmente el artículo en comento cuestiones específicas sobre el procedimiento en materia jurisdiccional tratadas con igual rigor científico y claridad que las concernientes a la parte general.

En el Tomo III los Directores de la obra realizan un exhaustivo análisis de cada una de las disposiciones de la LNPA y del decreto 1759/72. Fernando Juan Lima analiza y comenta los artículos que regulan los institutos del amparo por mora de la Administración y del reclamo administrativo previo a la demanda judicial – artículos 28 a 32 de la ley 19.549 y de diversas disposiciones del decreto 1759/72. Se sujeta en su análisis a la metodología que los propios coautores adoptaran en la obra, con carácter general, a saber: a) contenido de la norma. Problemática en torno a su aplicación; b) Antecedentes y modificaciones normativas; c) Relaciones con otras disposiciones de la ley 19.549 y del decreto 1759/72; d) Interpretaciones jurisprudenciales relevantes; e) Concordancias con normas provinciales de procedimientos administrativos y f) Bibliografía. El autor conceptualiza al amparo por mora como un proceso judicial de pronto despacho cuyo fin es concluir con la inacción o inactividad de la Administración El instituto es examinado desde dos perspectivas. Por un lado, desde el prisma del contenido de la norma —naturaleza jurídica del instituto, competencia, legitimación pasiva y activa, intervención de terceros, medidas cautelares, etc.— y por otro, desde la problemática en torno a su aplicación —determinación de la existencia de la mora o irrazonabilidad de los plazos transcurridos, casos en que la Administración informa al tribunal la pérdida de las actuaciones, competencia de los tribunales para librar una orden de pronto despacho en el marco de una acción de amparo—. Con similar claridad, amplitud y enfoque casuístico se analiza el instituto del reclamo administrativo previo a la demanda judicial, adhiriéndose el autor a la tesis que reconoce la autonomía del reclamo administrativo respecto de la vía impugnatoria de actos consagrada por los artículos 23 y 24 de la ley 19459.

En el trabajo titulado Procedimiento administrativo en materia de seguros (T. IV), David A. Halperín hace un riguroso análisis de los procedimientos ante la Superintendencia de Seguros de la Nación en su carácter de autoridad de aplicación de la ley 20.091 y el impacto que produjo el dictado del decreto 722/96, respecto los procedimientos denominados por el autor como constitutivos —de formación del acto administrativo— y recursivos. Ello con referencia a actos de alcance particular o general. Halperín reflexiona sobre los cambios introducidos a partir de la vigencia del citado decreto en materia de sustanciación de las actuaciones, prueba e impugnación de los actos dictados durante el procedimiento. En este sentido, destaca el autor que el recurso judicial directo ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial o en su caso ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal previsto por el Art. 86 de la ley 20.091 mantiene su vigencia. Similar análisis se realiza respecto del acto de alcance general, concluyendo esta interesante y medulosa investigación con un panorama completo del régimen de medidas cautelares durante el trámite de constitución e impugnación de los actos administrativos y reglamentos emitidos por la Superintendencia de Seguros de la Nación.

Tal como ya lo ha planteado la doctrina científica en sus clásicas obras sobre procedimiento administrativo —Cassagne, Comadira, Gordillo y Hutchinson— el ordenamiento jurídico administrativo y en especial las normas de procedimiento, revelan una tensión entre el ejercicio de prerrogativas de poder público y la garantía de los derechos constitucionales de los particulares. La clave de un procedimiento que satisfaga el interés público está en el equilibrio entre el ejercicio de aquellas prerrogativas y el resguardo del los derechos de los particulares. La obra que comento en su concepción íntegra se hace cargo de esta problemática fundamental y de otros aspectos del procedimiento no menos importantes, mediante análisis objetivos que gozan de la mayor garantía de imparcialidad, ecuanimidad y rigor científico.

Si con la realización y publicación de esta obra se ha tenido el propósito de abrir sin límites al conocimiento de los interesados la disciplina del procedimiento administrativo nacional y provincial; y las soluciones jurisprudenciales y doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación atinentes a esta temática, el opus se ha logrado con creces. Y esto es así porque la totalidad de sus autores y colaboradores transitan la cultura del pensamiento y de la búsqueda de la verdad, con un espíritu crítico y objetivo.

Ricardo T. Druetta

(1) Los autores que participaron de la Obra son: Juan Carlos Cassagne; Jesús González Pérez; Héctor A. Mairal, Jorge A. Sáenz, Tomás Hutchinson; Guido S. Tawil, Jaime Rodríguez Arana Muñoz; Javier Barnés Vazquez; Sabino Cassese, Elisa D’ Alterio; Rodolfo C. Barra; Jorge H. Sarmiento García; Ismael Mata; Alberto B. Bianchi, Laura M. Monti, Héctor Pozo Gowland; David A. Halperín, Oscar R. Aguilar Valdez, Fernando Juan Lima, Armando N. Canosa, Julio Altamira Gigena , Juan V. Sola; María Claudia Caputi; Patricio Sammartino; Pablo Perrino, Ignacio de la Riva, Ezequiel Cassagne; Hernán Celorrio; Jorge Barbagelata; Vitor Rhein Schirato; Héctor Huici; Esteban Centanaro; Guillermo Treacy; Javier Barraza; Gabriela Seijas; Alfonso Bueteler; Osvaldo Siseles; Enrique Veramendi, Ignacio Minorini Lima; Osvaldo Gozaíni; Oscar Camilión; Alberto Biglieri; Jorge H. Damarco; Marcelo Navarro; Lilia Maffei de Borghi; Alberto Sánchez; Inés Weinberg de Roca; Josefina Barbarán; Carlos Delpiazzo; Francisco J. D´Albora (h), Martín F. Chasco; Enrique Barreira; Nélida Mabel Daniele; María José Rodríguez; Pedro J. J.Coviello; Alfredo S. Gusman; Jorge Luis Maiorano; María Jeanneret de Pérez Cortés; Marcelo Duffy; Juan Octavio Gauna; Pedro Aberastury; Rogelio W. Vicenti; Domingo Sesín; Juan A. Stupenengo; Pablo Gallegos Fedriani; Eduardo Mertehikián; Julio César Durand; Jorge Muratorio; Fabián Canda; Alfredo Repetto; Federico Campolieti; Agustina Fanelli Evans; Allan Randolph Brewer Carias; Ricardo Rivero Ortega; Carlo Marzuoli; Oriol Mir Puigpelat; Diogo de Figueiredo Moreira Neto; Augusto Durán Martínez; Jorge Danós Ordoñez; Alejandro Vergara Blanco; Jorge Fernández Ruiz; Teresa Ossio Bustillos; William Barrera Muñoz; Daniel R. Ortíz; Juan Cruz Azzarri; José María Curá; Flavia Melzi; Guillermo Cabanellas, Alejandro Uslenghi, Helena Noir, Martín Galli Basualdo, Mario Rejtman Farah, Mariano Palacios, Carlos Zubiaur, Gabriela Stortoni, Matías Galice, Carlos Miná, Ignacio Celorrio, Julio Crivelli, Javier Darío Guiridlian Larosa, Gustavo Campobassi, Marta Zilli de Miranda, Roberto Hornos, Estela Sacristán, Miriam Ivanega, Gustavo Silva Tamayo, Eduardo Molina Quiroga, Orlando Pulvirenti, Maximiliano Antonietta, Maria Paula Rennella, Alberto Hermo, Gustavo Amestoy, Gilda Peddicone de Valls, Alejandro Adaglio, Alejandro C. Altamirano, Martín Paolantonio, Marcelo Villegas, Juan G. Corvalan, Carlos Botassi, Laureano Pernasetti, Pedro Miró, Juan Manuel Irusta, Alejandra Petrella, Claudio Viale, Mirta Sotelo de Andreau, Germán Alberto Coronel, Sergio Martínez, Patricio Miño, Miguel A. Cabezas, Marcelo Lamoglia, Edith Carolina Romano Casco, Eduardo Emili, Julio Becerra, Fernando A. Acosta, María Julia Barrese, Gustavo Ariel Legaz, Daniel Nallar, Oscar Cuadros, Fernando Oscar Estrada, Giorgio A. Benini, Luis Armando Carello, Ricardo Daives , Darío Santiago Nassif, Cinthya Hutchinson; Andrés Hutchinson, Roberto Sobre Casas, Ernesto Bustelo, Julio Pablo Comadira, Susana Vega, Florencia Ratti Mendaña, Carlos Andreucci, Martín Varela, Natalia Prato y César Augusto. Por su parte, los colaboradores fueron: Gustavo Horacio Amestoy, Alejandra Paulina Brasesco, J. Esteban Bogut Salcedo, Lisandro Bogut Salcedo, Darío Ciminelli, María Paula Coyego, Pedro Galmarini, Mario Damián Olano Melo, Juan Pablo Perrino, Norma N. Salcedo, Juan A. Stupenengo, Leandro Salgán Ruiz, Alejandra Fuster, Carlos Nielsen, Pablo Cella, Federico Nielsen, Belén Rodríguez Lauhlé, Jimena Zicavo, Ricardo Peyrano, Sofía Capalbo, Juan Martín Vocos, Juan Carlos Cárdenas, Gonzalo Linares, Santiago Lauhirat, Martín Medina, Ernesto Geijo, Ariel Cardaci Méndez, Eduardo Manara, Eduardo Valentino, Juan Manuel Dubois, Raúl Abalos Gorostiaga, Marcela Paradiso Casal y Santiago C. Pérez Teruel.