PRÓLOGO
i) Encuentro que la publicación de esta obra es un dato positivo.
Pienso que este Código Fiscal de la Provincia de Mendoza Anotado y Comentado, que presenta este conjunto importante de juristas mendocinos con el respaldo de una editorial de tan arraigado prestigio como es La Ley, con un inteligente planteo temático y una seguramente ardua y difícil tarea de coordinación, ha de concurrir, en su medida, como un aporte hacia la racionalidad de la tributación en el sistema federal argentino.
ii) Toda organización estatal requiere normas conocidas por todos y medianamente estables, esto precisamente como una de las condiciones de lo anterior. El conocimiento general de las normas no se satisface realmente con el mero recaudo de la publicación, y menos aún si ellas están sometidas a constante cambio.
Si la organización estatal adopta el régimen federal requiere además, entre otras cosas y como uno de sus recaudos fundamentales, homogeneidad en la normativa de las unidades políticas que lo integran. Sobre todo en sus rasgos más esenciales, uno de los cuales -es reconocido por todos- es el régimen tributario; en lo sustantivo y en lo procesal.
Homogeneidad que obviamente no importa mengua de la autonomía de tales unidades, sino que por el contrario importa ejercicio pleno de ella, pero con las dosis indispensables de razonabilidad, de criterio, de sentido común. De Gaulle decía, con ese toque de humor para aludir a los grandes temas que sólo es permitido a los grandes estadistas, de lo difícil que resulta gobernar un país con doscientas cincuenta variedades de quesos.
iii) Puede verse en estos tiempos la coexistencia de dos tendencias opuestas que claman por su abordaje inteligente. De un lado, ya se muestran inviables en el mundo los sistemas centralizados de gobierno, sobre todo en países de gran extensión –como el nuestro, en el cual además el federalismo, tanto como la unidad nacional, vienen determinados por la historia y por la conciencia colectiva. De otro lado, es ya irrefrenable la tendencia hacia el carácter interjurisdiccional de las actividades económicas, que cada vez se desenvuelven abarcando espacios más amplios, como expresión del avance hacia la concentración del capital y la centralización de la dirección que se iniciara allá lejos con el auge de las formas societarias, hoy afianzado por el ciber comercio y demás proyecciones de las nuevas tecnologías, que acortan las distancias y unifican los espacios. Ante estas dos constataciones, -que no provienen de la ideología sino de la mera observación-, cabría afirmar que no sería viable un país en el que las particularidades y las diversidades extremas de los sistemas tributarios de sus estados componentes dificultaran en grado extremo el desenvolvimiento de esas tendencias.
Si así lo hicieran, por lo demás, estarían en pugna con las directivas centrales de nuestra Constitución Nacional (preámbulo, arts.1, 4, 7, 9, 10, 11, 12, 75 incs.1º, 2º, 12º, 13º, 18º, 19º, 30º, 126 y ccs) que, en la expresión señera de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, busca afianzar una sola nación para un solo pueblo, una unión indestructible de estados indestructibles (CSJN 14.6.1937 “Bressani Carlos y otros c/ Provincia de Mendoza”, Fallos 178:9 entre otros).
iv) En esa línea, un paso positivo ha sido sin duda la codificación de los ordenamientos tributarios locales. Y en este orden, en una secuencia sin escalas que podría considerarse iniciada a fines de la cuarta década del siglo XX en la Provincia de Buenos Aires, por iniciativa y obra de Dino Jarach, tras la intensa prédica de Giuliani Fonrouge, puede verse con satisfacción que casi todas las provincias, y hasta numerosas municipalidades, cuentan hoy con su Código Fiscal.
Lo que es un paso positivo en dos sentidos:
Uno, que seguramente fue el determinante porque todavía no se había desatado la fiebre legislativa que me lleva a destacar al otro, es el indudable beneficio que se deriva de la concentración de las normas en un solo cuerpo, con una “parte general” en la que se regulan institutos básicos de la tributación como el ámbito de aplicación de las normas, reglas de interpretación, organismos de aplicación, sujetos pasivos, consultas, domicilio, deberes formales, infracciones, medidas cautelares, pago, procedimiento determinativo, prescripción, etc, y una “parte especial” en la que se regula cada uno de los tributos en particular haciendo referencia al contribuyente, hecho y base imponibles, exenciones, liquidación y pago, etc.
El otro rasgo positivo es que la existencia de ese cuerpo concentrador de las normas, la mera posibilidad de visualizarlo en su unidad, hace más evidente la necesidad de su ensamble, su coordinación, su armonía, e impone –o al menos debería imponer- cierto respeto en el legislador, inhibiendo esa tendencia que pareciera existir hacia la reforma espasmódica, hacia la modificación permanente, que tanto dificulta y tanto confunde. Pareciera como si cada uno que dispone de una pizca de poder, quisiera pasar a la historia agregando o suprimiendo un inciso, o cambiando de lugar una coma, ignorante las más de las veces de los trastornos que causa, tendencia que seguramente a todos nos afecta y contra la que todos debiéramos actuar.
Vivimos tiempos en los que el derecho impreso ya es viejo, o al menos despierta inevitable desconfianza o incertidumbre sobre su vigencia, aún siendo de fecha reciente, imponiendo la consulta on line sobre la cual, por la misma causa, recaen las mismas e inevitables sospechas.
v) Posiblemente en ningún otro campo del derecho como en el derecho tributario es tan importante la permanencia de las normas, de modo que permita el conocimiento y el acostumbramiento a ellas, la previsibilidad del tratamiento impositivo.
El peor tributo, el más oneroso, el más absurdo e injusto, es menos malo, menos dañino para los sujetos económicos que el tributo imprevisto, el impredecible, el sorpresivo. Contra el primero, ese sujeto puede ajustar sus costos, o sus precios, puede modificar su operatoria, o su organización, o su calidad, puede resignar utilidades, o diferirlas, o aún salirse del mercado, o cesar su actividad, o no iniciarla. Contra el segundo en cambio no puede hacer nada, salvo pagarlo, evadirlo, o litigar, quedando en todo caso sujeto a las consecuencias.
vi) Y en la dirección indicada, hacia la concentración de la normativa tributaria en un Código Fiscal, y hacia su permanencia –no desde luego a su eternización, porque toda norma siempre es mejorable, pero sí contra sus cambios espasmódicos-, la existencia de obras como ésta, que contengan la referencia jurisprudencial y el comentario doctrinario, orgánico y sistemático del Código Fiscal, por el respeto que despierte, puede resultar un freno importante, en una dirección en que todo esfuerzo ha de ser positivo.
Porque la primera tendencia, a la codificación, al reconocimiento de las ventajas que se obtienen de la concentración de las normas afines en Códigos Fiscales, pareciera estar universalmente consolidada. Ya prácticamente no se discute, aunque todavía pueda avanzarse en su implementación.
No así en cambio la otra tendencia, en sus dos expresiones, a la permanencia de las normas del campo tributario –sustantivas y procesales-, y a su homogeneidad entre las distintas jurisdicciones, campos en los que todo esfuerzo que se haga, todo paso que se de, ha de ser bienvenido. En contra del mantenimiento de las normas, de su permanencia, -pensando siempre desde luego en el obrar de buena fe-, puede a veces jugar la impericia del legislador, o su deseo ingenuo, bienintencionado, de dejar una huella; en contra de la homogeneidad, o al menos de su búsqueda, puede jugar a veces la mal entendida autonomía.
vii) Y es tan importante una cosa como la otra: la estabilidad de las normas locales, como la homogeneidad entre las normas locales de las diversas jurisdicciones.
En ambas direcciones se han realizado aportes significativos en el pasado que deben reconocerse, en particular con respecto al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, sin duda el más ligado a la ya destacada interjurisdiccionalidad creciente de la actividad económica, siendo obvio señalar que sin una regulación homogénea del impuesto en las jurisdicciones se ve muy dificultada o hasta impedida la recta aplicación del Convenio Multilateral, y de su complemento necesario –aunque ilegítimamente negado en los hechos- el Protocolo Adicional.
Bien se mencionan en esta obra el llamado “texto ordenado” de 1978 emanado en tiempos de gobiernos de facto de la entonces Secretaría de Hacienda de la Nación, que vino a subsanar la enorme diversificación en las notas centrales del tributo que se había producido en el corto tiempo de funcionamiento de las legislaturas locales (1973/1976); o al agregado a la ley de coparticipación federal 23.548 como punto 1 del art.9 inc.b) en que se asientan de modo obligatorio las características básicas a que ha de ajustarse el impuesto de todas las jurisdicciones adheridas, como condición para recibir los fondos coparticipados; o posteriormente a los compromisos contenidos en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993, o el Pacto de Hidrocarburos de 1994, compromisos todos lamentablemente retaceados en los hechos.
viii) Por lo que dejo dicho me parece muy promisoria la aparición de obras como ésta, en que autores locales analizan el Código Fiscal de su Provincia.
Fue pionera la Provincia de Buenos Aires, pudiendo mencionarse por ejemplo el Derecho Fiscal de Buenos Aires (ed. Biblioteca Justicialista, 1951), cuyo Estudio Preliminar se atribuyó el Ministro de Hacienda, Economía y Previsión Dr. Miguel López Francés, si bien cualquiera que conozca su pluma descubre la autoría del maestro Dino Jarach, o el Codigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires de los Dres. Giuliani Fonrouge y Navarrine (1980, ed. Depalma), o su segunda edición dirigida como obra colectiva por la Dra. Susana Camila Navarrine (ed. La Ley 2012), o el Código Fiscal de Salta comentado, concordado y anotado, del Dr. Sebastián P. Espeche (ed. Ediciones Noroeste Argentino, que ya lleva entregados tres tomos, el último de los cuales he tenido el gusto de prologar).
Los juristas locales, sin perjuicio de su versación general, conocen con mayor precisión los intersticios de las normas que comentan, los orígenes de su gestación, sus implicancias, sus efectos económicos, así como tienen una mayor familiaridad con la jurisprudencia de los tribunales provinciales, cuyo conocimiento resulta indispensable en el lugar y muy útil fuera de él.
ix) Enhorabuena entonces. Felicitaciones a los autores, valió la pena el esfuerzo.
Y para la obra que prologo, el mejor deseo que puede expresarse a una obra de este tipo: que resulte efectivamente útil; útil a los jueces y a los profesionales para el desempeño de su tarea cotidiana; útil a los docentes y a los alumnos en su desafío convergente de enseñar y aprender; útil a los funcionarios fiscales y a los contribuyentes, en su tarea también convergente de cobrar y pagar el tributo debido.
Fue placentero transitarla, y les deseo lo mismo a los lectores; encontré lo que buscaba y más aún, se me plantearon dudas, interrogantes, sugerencias de investigación, que son sin duda el fruto más preciado de toda obra jurídica; no todas fueron coincidencias, desde luego, pero no se me ha pedido ni sería éste el lugar para exponer discrepancias.
Me he sentido honrado por los autores y por la Editorial. Gracias.
Enrique G. Bulit Goñi
Buenos Aires, octubre de 2012.
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