Leading Case: CONSTITUCIONALIDAD ~ DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DEPOSITO BANCARIO ~ DERECHO ADQUIRIDO

Leading Case: CONSTITUCIONALIDAD ~ DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DEPOSITO BANCARIO ~ DERECHO ADQUIRIDO Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 01/02/2002

Partes: Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita interv. urgente en: Smith, Carlos A. con P.E.N. s/sumarísimo

Son inconstitucionales el art. 2° del decreto de necesidad y urgencia 1570/01 (Adla, Bol. 32/2001, p. 18), sus normas modificatorias y reglamentarias, en cuanto restringen la disponibilidad de los depósitos bancarios -en el caso, prohibición de retiros que superen los $250 ó U$d 250 semanales, por titular de cuentas en cada entidad financiera-, pese a la existencia de una grave situación de emergencia económica, pues dicha limitación, al desconocer derechos adquiridos y coartar la facultad de libre disposición de tales fondos, carece de razonabilidad y atenta contra el derecho de las personas a disponer libremente y en su totalidad de su patrimonio -arts. 17 y 18, Constitución Nacional-.

El art. 2° del decreto de necesidad y urgencia 1570/01 (Adla, Bol. 32/2001, p. 18), sus normas modificatorias y reglamentarias, en cuanto restringen la disponibilidad de los depósitos bancarios -en el caso, prohibición de retiros que superen los $250 ó U$d 250 semanales, por titular de cuentas en cada entidad financiera- vulnera la intangibilidad del patrimonio y el propósito de afianzar la justicia -art. 17 y Preámbulo, Constitución Nacional-, dada la gravedad que reviste para los ahorristas y la ausencia de razones decisivas que la justifiquen, sin que pueda entendérsela como reglamentación razonable de tales principios ni encontrar sustento en el art. 28 de la Constitución Nacional.

La facultad que tiene el Estado para imponer límites a la extinción y el nacimiento de los derechos no lo autoriza a prescindir por completo de las relaciones jurídicas concertadas bajo el amparo de la legislación anterior -en el caso, prohibición de retiros que superen los $250 ó U$d 250 semanales, por titular de cuentas en cada entidad financiera- máxime si las nuevas normas -decreto de necesidad y urgencia 1570/01 (Adla, Bol. 32/2001, p. 18), normas modificatorias y reglamentarias- ocasionan perjuicios patrimoniales que no encuentran un justo paliativo.

La restricción a la disponibilidad de los depósitos bancarios establecida por el art. 2° del decreto 1570/01 (Adla, Bol. 32/2001, p. 18) -en el caso, prohibición de retiros que superen los $250 ó U$d 250 semanales, por titular de cuentas en cada entidad financiera- sumada a la modificación del régimen cambiario -prohibición de transferencias al extranjero sin autorización del Banco Central- no constituye una simple limitación del derecho de propiedad -arts. 14 y 17, Constitución Nacional y 21, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Adla, XLIV-B, 1250)-, sino su privación o aniquilamiento, pues provoca un menoscabo patrimonial generalizado del conjunto social.

El art. 2° del decreto de necesidad y urgencia 1570/01 (Adla, Bol. 32/2001, p. 18), sus normas modificatorias y reglamentarias, en cuanto restringen la disponibilidad de los depósitos bancarios -en el caso, prohibición de retiros que superen los $250 ó U$d 250 semanales, por titular de cuentas en cada entidad financiera- lesiona el derecho de propiedad -art. 17, Constitución Nacional-, pese a la existencia de una crisis económica sin precedentes en la República Argentina, pues dicha limitación no tiende a preservar sino a destruir el valor de la moneda (del voto del doctor Fayt).

Dictamen del Procurador General de la Nación:

A fs. 8/12, el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A., solicitó la avocación “per saltum” de V.E. para que, en ejercicio de la atribución que le otorga el art. 24, inc. 7° del decreto-ley 1285/58, deje sin efecto la medida cautelar dispuesta por el juez federal ad hoc de Corrientes, que ordenó restituir íntegra e inmediatamente los fondos depositados por Carlos Antonio Smith en dicha entidad bancaria.

Tras declarar habilitada la feria judicial (fs. 15), el Tribunal consideró que aquel banco se encuentra legitimado para ejercer la opción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (texto según art. 18 de la ley 25.561), suspendió la resolución cuestionada (v. fs. 16) y me concedió vista en el día de la fecha (fs. 20).

II. En ejercicio de la ineludible tarea de velar por la observancia de la Constitución Nacional, de las leyes de la República y por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal que me asigna el art. 25, incs. g) y h) de la ley 24.946, me parece necesario señalar que, atento a la forma en que V.E. encauzó el recurso intentado, debió dar cumplimiento al precepto legal contenido en el citado art. 195 bis que dispone solicitar la remisión del expediente y, recibido que éste sea, conferir traslado con calidad de autos a la parte que peticionó la medida.

Así lo estimo, pues la defensa de los intereses generales de la sociedad -que también incluye, obviamente, los intereses de los particulares- y de la legalidad, encomendada a este Ministerio Público por el art. 120 de la Ley Fundamental, impone asegurar el pleno ejercicio del derecho de defensa y de la igualdad de las partes en el proceso.

III. Más aún, sin perjuicio de lo anterior, y con independencia de los reparos constitucionales que me suscitan las medidas financieras cuya suspensión cautelar dispuso el magistrado de primera instancia, mantengo el criterio expuesto por este Ministerio Público in re B. 1141, LXXXVII, “Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/solicita se declare estado de emergencia económica” (PVA), dictamen del 28 de diciembre de 2001, en cuanto a la falta de legitimación del banco recurrente para impugnar la medida precautoria, aun con la nueva redacción otorgada al art. 195 bis del Código de forma.

En consecuencia, opino que corresponde rechazar la apelación interpuesta contra el fallo de primera instancia que ordenó restituir sus depósitos al actor. – Buenos Aries, enero 31 de 2002. – Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, febrero 1 de 2002.

Considerando: 1) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la Ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.

2) Que como surge de fs. 16 este Tribunal confirió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.

3) Que corresponde delimitar en qué medida ha quedado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de Tribunal Superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633 -La Ley, 1994-B, 131; 1997-E, 653-, entre muchos otros). De ahí que, ante esta singular situación la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos 312:529 y sus citas, entre muchos otros).

4) Que cabe señalar, además que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos 308:1489 -La Ley, 1987-A, 496-; 312:555; 315:123, entre muchos otros).

5) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a), prohibió “los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera”. Es actor, en los autos principales, planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. La circunstancia de que en el sub lite el titular de los fondos aún no haya visto satisfecha su pretensión (extremo que se verifica mediante la compulsa de los autos principales) pone de manifiesto la diferencia entre el sustrato fáctico de la presente y el de la causa B.1141 XXXVII “Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/solicita se declare estado de emergencia económica”, sentencia del 28 de diciembre de 2001, lo que habilita pues, un tratamiento diverso.

6) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, en su art. 3, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/01.

A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de emergencia pública y reforma del régimen cambiario que tácitamente ratificó el decreto 1570/01 (arts. 6, 7 y 15). Dicha norma, en su art. 1°, declaró “con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas pro el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2°”.

De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a “establecerse el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones “cambiarias” (art. 2°), a reestructurar “las deudas con el sector financiero” (art. 6°, segundo párrafo), “establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras” (art. 6°, párrafo tercero) y “disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas” (art. 6°, párrafo 5°).

7) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.

Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto a que interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.

8°) Que, tras la reseña de la normativa en juego, es preciso recordar la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuanta por los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial (Fallos: 98:20; 147:403; 150:89; 160:247; 238:60 -La Ley, 87-113-; 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457; 303:1029; 308:2246; 321:1252, entre muchos otros). Por otro lado, todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los órganos de gobierno queda, en principio excluido de la revisión judicial. Ello no obsta a que se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos (Fallos: 112:63; 150:89; 181:264; 261:409; 264:416; 318:445); por ende, una vez constatada la iniquidad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483; 247:121; 312:826) o de un acto de la administración (Fallos: 292:456; 305:102; 306:126 y 400), corresponde declarar su inconstitucionalidad.

9) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la razonabilidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud. Máxime cuando ha existido, en un breve período, una profusión de normas sobre el tema que, en algunos casos, más que propender a la fijación de pautas claras sobre la disponibilidad de las sumas depositadas en instituciones bancarias y financieras por los particulares ha generado un inédito y prolongado estado de incertidumbre.

En este contexto cabe recordar que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades que, el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que, atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 313:1513 y 317:1462). El Tribunal ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporaria y razonablemente los efectos de los contratos como los que de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de uno y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (confr. Fallos: 243:467; 323:1566).

10) Que, a la luz de los conceptos expuestos, corresponde decidir si la restricción impuesta por el decreto originariamente cuestionado con los alcances actualmente definidos por la resolución 23/2002 del Ministerio de Economía, resulta o no un ejercicio razonable de las facultades del Estado frente a la situación de grave crisis global económica y financiera.

En tal sentido, si bien es cierto que acontecimientos extraordinarios habilitan remedios extraordinarios, los mecanismos ideados para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica el derecho de los particulares. La limitación fijada por las sucesivas normas ya aludidas, muestra un ejercicio carente de razonabilidad de la facultad normativa tendiente a conjurar el trance. Ello es así pues tal restricción implica una violación a los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional en tanto desconoce el derecho de las personas a disponer libremente y en su totalidad de su patrimonio.

11) Que el derecho a disponer libremente de los fondos invertidos o depositados en entidades bancarias y financieras se sustenta, con independencia de los preceptos legales que puedan reconocerlo, en los principios de la Ley Fundamental; y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia. Tal afectación de los mentados principios constitucionales, dada la gravedad que reviste y la ausencia de razones decisivas que justifiquen la exigencia legal que la provoca, no puede entenderse como fruto de una reglamentación razonable de tales principios, ni encuentra respaldo, por ende, en el art. 28 de la Carta Magna (Fallos: 305:945, considerando 8°, último párrafo).

Tal circunstancia se aprecia nítidamente en la situación planteada en el sub lite, en donde las sucesivas reglamentaciones aludidas han excedido el marco de la delegación imponiendo condicionamientos y restricciones a la libre disposición de la propiedad privada de los particulares en abierta violación de las normas constitucionales mencionadas.

12) Que, en tal sentido, cabe recordar que esta Corte ha establecido que la facultad del Estado de imponer límites al nacimiento o extinción de los derechos, no lo autoriza a prescindir por completo de las relaciones jurídicas concertadas bajo el amparo de la legislación anterior, especialmente, cuando las nuevas normas causan perjuicios patrimoniales que no encuentran un justo paliativo (Fallos: 316:1551; 318:1531 y sus citas y 1749, entre otros). De igual modo el Tribunal subrayó que cuando bajo la vigencia de una norma el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situación jurídica general creada por esa normativa se transforma en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (confr., entre muchísimos otros, Fallos: 314:1477; 316:2090 y 317:1462).

13) Que, en análogo orden de consideraciones, esta Corte señaló que ni el legislador ni el juez podrían, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior ya que, en ese caso, el principio de no retroactividad deja de ser una norma infraconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (Fallos: 319:1915; 320:31; 1796 y 2157).

14) Que, a la luz de los criterios jurisprudenciales mencionados se aprecia que en el caso, el acto ha sido víctima de la vulneración de su patrimonio, toda vez que la constitución de sus depósitos había sido efectuada bajo la vigencia de un régimen que garantizaba su inalterabilidad. Tal garantía, además, se había visto recientemente reforzada mediante las disposiciones de la ley 25.466 que, con carácter de orden público, consagró la intangibilidad de los depósitos, definiendo tal intangibilidad como la imposibilidad por parte del Estado de alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y la entidad financiera, así como la prohibición de canjearlos por diferentes activos del Estado Nacional , de prorrogar su pago, o de reestructurar su vencimiento (arts. 1° a 4°), circunstancias que exceden en mucho las que se presentaron por cierto en la causa “Peralta” (La Ley, 1991-C, 158) que se registra en Fallos: 313:1513. Ante ese cuadro de situación, tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones, como por la ley 25.661 de Emergencia Pública, en cuanto suspende la aplicación de la referida ley de intangibilidad (art. 15), han provocado una incuestionable modificación de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias lo que apareja un evidente desconocimiento de sus derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesión a su derecho de propiedad.

15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por la administración como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su razonabilidad, no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es solo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario -extremo que a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad- provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular situación, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar la crisis ya que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, agregada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.

En las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.

Por ello, oído el Procurador General e la Nación, se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. – Julio S. Nazareno. – Eduardo Moliné O’Connor. – Carlos S. Fayt (Por su voto). – Guillermo A. F. López. – Adolfo R. Vázquez.

Voto del doctor Fayt:

Considerando: 1°) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la Ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.

2°) Que como surge de fs. 16 este Tribunal admitió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.

3°) Que corresponde delimitar en qué medida ha que dado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de tribunal superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633, entre muchos otro:). De ahí que, ante esta singular situación, la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).

4°) Que cabe señalar, además, que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 313:1753; 315:123, entre muchos otros).

5°) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió “los retiros en efectivo que superen los pasos doscientos cincuenta ($250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s250); por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera”. El actor planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer .de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. En el caso, por lo demás y a diferencia de lo ocurrido en la causa B.1141 XXXVII PVA “Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/solicita se declare estado de emergencia económica”, fallada el 28 de diciembre de 2001 (La Ley, 2002/02/10, p. 1, fallo núm. 103.159), el titular de los fondos aún no ha visto satisfecha su pretensión.

6°) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2001, en su art. 3°, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/02.

A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiarlo. Dicha norma, en su art. 10, declaró “con arreglo en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en su texto, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las siguientes bases: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico; sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiarlo instituido en el art. 2°”.

De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a “establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarlas” (art. 2°), a reestructurar “las deudas con el sector financiero” (art. 6°, segundo párrafo), “establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrio en las entidades financieras” (art. 6°, párrafo tercero) y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas” (art. 6°, párrafo 5°).

7) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.

Sobre al base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa un cronograma de vencimientos reprogramado de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.

8) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica sin precedentes en la historia argentina por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la constitucionalidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud.

9) Que esta Corte ha abordado con extensión la cuestión de la constitucionalidad del ejercicio de las facultades del Estado en situación de emergencia en el caso registrado en Fallos: 313:1513. Allí, en lo esencial, se sostuvo que cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos, ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. Se dijo también que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperar, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto.

10) Que para que la sanción de una ley de emergencia justificada -precisó esta Corte- es necesario: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales la de comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria.

11) Que la restricción del ejercicio normal de los derechos patrimoniales tutelados por la Constitución, debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio no suspende las garantías constitucionales.

12) Que en tiempos de graves trastornos económico sociales, -advirtió- el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se lo mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego suelen adolecer de patética ineficiencia frente a la crisis. En momentos de perturbación social y económica, y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad.

13) Que, por último y como se sostuvo en el recordado precedente, no hay violación del art. 17 de la Constitución cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que n o priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad.

14) Que, ni aun con la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes del Estado para afrontar emergencia de carácter económico, las disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con la Constitución Nacional.

En efecto, y contrariamente a lo que ocurría en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye “el valor… de la moneda” que “es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas” (considerando 55).

15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es sólo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario -extremo cuya validez a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros poderes del Estado en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad- provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular realidad, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.

16) Que, en las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.

Por ello, oído el Procurador General de la Nación, se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. – Carlos S. Fayt.

 

Fallo del día: Medidas precautorias. Cancelación de CUIT

Fallo del día: Medidas precautorias. Cancelación de CUITTribunal: Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, sala A

Partes: Ceralia S.R.L. c. Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.) s/ amparo

Fecha de Sentencia: 2013-08-27

La medida cautelar solicitada por una empresa, a la que fue cancelada su Clave Única de Identificación Tributaria, a fin de que se ordene a la AFIP la rehabilitación de la misma, resulta procedente, pues mediante la cancelación de la CUIT a la firma se le suspende su vinculación con la clave fiscal, viéndose imposibilitada de ejercer cualquier acto con trascendencia tributaria, siendo esto llevado a cabo sin acto administrativo que así lo disponga, lo que hace suponer que el ente recaudador ha desplegado comportamientos materiales que importan vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales, expresamente prohibidas por el art. 9 de la Ley 19.549.

La solicitud, mediante medida cautelar, de rehabilitación de la Clave Única de Identificación Tributaria de una empresa, debe ser admitida, pues se encuentra configurado el requisito de peligro en la demora, atento a que la cancelación de la Clave Única de Identificación Tributaria importa la imposibilidad de operar ante la AFIP y otros organismos del Estado, lo que provoca consecuencias disvaliosas a la firma, viéndose afectados sus derechos de acceso al trabajo reconocidos expresamente en el art. 14 de la Constitución Nacional.

En atención al art. 19 de la ley 26.854 y teniendo en cuenta que la ley 16.986 no contiene disposición alguna en lo concerniente a la procedencia de las medidas precautorias, debe acudirse en forma supletoria a las disposiciones del CPCCN.

2ª Instancia.— Córdoba, agosto 27 de 2013.

El doctor Vélez Funes dijo:

I. Con fecha 12 de marzo del corriente año el señor Juez Federal Subrogante de Bell Ville dictó una medida cautelar en la que decidió —en su parte pertinente— hacer lugar parcialmente a la medida cautelar impetrada por la actora en lo referido a habilitación de la Clave Única de Identificación Tributaria de Ceralia S.R.L., CUIT N° … y consecuentemente ordenó a la Administración Federal de Ingresos Públicos-Dirección General Impositiva que disponga la inmediata habilitación y/o alta de dicha Clave Única de Identificación Tributaria por sesenta días o hasta el dictado de sentencia definitiva, según que acontezca primero, todo previo rendir la contracautela consistente en las finanzas personales de cinco letrados del foro o caución real o seguro de caución, por un valor de cincuenta mil pesos ($50.000). Contra este decisorio, el doctor Pablo Bartolomeo —en nombre y representación de la Administración Federal de Ingresos Públicos – Dirección General Impositiva— dedujo recurso de apelación (fs. 224/243).

La demandada recurre tal decisión afirmando que no se encuentran cumplidos los presupuestos básicos para la procedencia de las medidas cautelares; esto es la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, y que la vía intentada —acción de amparo— no resulta idónea para dirimir el litigio. Asimismo, estima que la actora debió concurrir previamente a la sede administrativa competente para obtener un pronunciamiento en relación al inconveniente que la aquejaba, acreditando el perjuicio alegado con la documentación respaldatoria a tal fin y de esta forma, probar el agotamiento de la vía administrativa previo a efectuar el reclamo judicial. En este sentido —a su entender— el Tribunal debió haber rechazado la demanda in limine atento la manifiesta ausencia de reclamo administrativo previo.

Seguidamente afirma que el pronunciamiento judicial que concede la medida precautoria solicitada, se traduce en un menoscabo de las facultades del Fisco tendiente a dar cumplimiento al objetivo esencial de la norma: optimizar el control fiscal y contribuir a la lucha contra el lavado de dinero. A su vez, que al dictarse la misma se omitió observar lo dispuesto por el art. 4 de la Ley N° 26.854 en cuanto establece que previo a resolver sobre la solicitud de una medida cautelar, el Juez deberá requerir a la autoridad pública demandada que dentro del plazo de tres días produzca un informe que de cuenta del interés público comprometido por la solicitud; violándose de esta manera el derecho de ese Organismo de evidenciar las razones que tuvo para proceder como lo hizo y para hacer saber el interés público comprometido por la decisión de otorgar la cautelar.

Finalmente, manifiesta que no hay arbitrariedad ni ilegalidad en el accionar por parte de A.F.I.P.. Cita jurisprudencia, ofrece pruebas y hace reserva del caso federal. Corrido el traslado de ley, la actora refuta agravios en su escrito obrante a fs. 249/267 de autos, solicitando en definitiva el rechazo del recurso impetrado por la demandada, con costas.

II. A mérito de lo reseñado precedentemente, la cuestión a resolver se circunscribe a analizar la procedencia o no de la medida cautelar dictada.

III. En primer lugar corresponde remarcar que el 30/04/2013 fue publicada en el Boletín Oficial, la Ley N° 26.854 con vigencia a partir del día 8 de mayo del corriente (art. 2 C.C.), la que se circunscribe a la regulación de medidas cautelares en las que es parte el Estado Nacional o sus entes descentralizados. Asimismo, el artículo 19 de ese texto legal, titulado “Procesos excluidos”, establece: “la presente ley no será de aplicación a los procesos regidos por la ley 16.986, salvo respecto de lo establecido en los artículos 4° inciso 2, 5°, 7° y 20 de la presente”. En atención a esta disposición y teniendo en cuenta que la Ley N° 16.986 no contiene disposición alguna en lo concerniente a la procedencia de las medidas precautorias, es que se acude en forma supletoria a las disposiciones del C.P.C.C.N. Al respecto también cabe recordar los términos que surgen del Mensaje N° 377 de fecha 8 de abril de 2013, enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación, ello al tiempo de remitir el proyecto de la ley N° 26.854. En tal oportunidad, se sostuvo textualmente: “… En ese entendimiento, el dinámico y variable equilibro entre las prerrogativas estatales y las garantías de los particulares —según los principios y valores que sustentan al Estado constitucional social de derecho vigente en nuestro país —nos lleva a proponer un régimen especial de las medidas precautorias contra el Estado, que le asegure previsibilidad procesal a quienes son parte en el proceso contencioso administrativo.” (conforme tiene dicho esta Sala en los autos caratulados: “Recurso de queja en autos caratulados “Yovanovich, Ginett Eva c. Administración Federal de Ingresos Públicos— Amparo Ley 16.986” (Expte. N° 193/2013) Sala “A” Sec. II, P° 193 F° 73/74 – y en: “Recurso de queja en los autos caratulados “Agro Norquelen SRL c. AFIP-Amparo Ley 16.986” (Expte. N° 1031-2013) Sala “A” Sec. II, P° 193 F° 45/66). Ello así, el art. 230 del C.P.C.C.N. dispone que para la viabilidad de las medidas cautelares, deben reunirse los requisitos de la “verosimilitud del derecho” y el “peligro en la demora”. La “verosimilitud del derecho” se traduce en la expresión latina “fumus bonis iuris” y se encuentra estrechamente ligada con la fundabilidad y razonabilidad de lo demandado. De allí que la tarea del Juzgador se debe restringir a realizar “…un conocimiento periférico o superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en dicho proceso…” (PALACIO, Lino E. “Derecho Procesal Civil”, T. VIII, p. 32).

De modo tal, que según un cálculo de probabilidad, sea posible anticipar que en el proceso principal se declarará la certeza del derecho. Esta acreditación, se debe acompañar también del interés legítimo de la parte que la invoca, traducido en la demostración de la necesidad de disponer de esta medida cuando de no proceder así, se haría innocua o ilusoria la sentencia que se dicte o bien se afectaría la igualdad de los litigantes. Respecto al “peligro en la demora” recordemos que el mismo se entiende como el temor fundado en la configuración de un daño a un derecho cuya protección se persigue y que, de no hacerlo en forma inmediata, se corre el riesgo de que en el supuesto de recaer sentencia definitiva favorable, ésta permanezca incumplida (C.N. Civ., Sala E, Rep. E.D., t. 17, p. 646, N° 15). Asimismo, la doctrina tiene dicho al respecto que: “El peligro en la demora es, en rigor de verdad, el presupuesto que da su razón de ser al instituto de las medidas cautelares.

En efecto, si éstas tienden a impedir que el transcurso del tiempo pueda incidir negativamente en la factibilidad del cumplimiento de la sentencia, es obvio que si tal peligro no existe, no se justifica el dictado de una medida cautelar. En resumen, ese temor del daño inminente es el interés jurídico que hace viable la adopción de la medida, interés que reviste el carácter de “actual” al momento de la petición”. (MARTÍNEZ BOTOS, Medidas Cautelares, Ed. Universidad, ed. 1990, p. 55). En relación a ello también la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que: “como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los magistrados el examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no exceda del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad” (conf. Fallos: 306:2060 entre muchos otros).

IV. Proyectando estas pautas al caso de autos, se advierte que mediante la cancelación de la C.U.I.T. a la firma actora se le suspende su vinculación con la clave fiscal, viéndose imposibilitada la misma de ejercer cualquier acto con trascendencia tributaria, siendo esto llevado a cabo por parte de la demandada sin contar con acto administrativo que así lo disponga, lo que nos haría suponer que A.F.I.P. ha desplegado comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales, expresamente prohibidas por el art. 9 de la Ley N° 19.549. Con su accionar presuntamente arbitrario, afecta el derecho de la parte actora al debido proceso adjetivo, derecho a ser oída y a una decisión fundada conforme lo establecido por el art. 1° inc. f) dicha Ley de Procedimientos Administrativos. En atención al segundo requisito establecido por el art. 230 del C.P.C.C.N., esto es el peligro en la demora, es de público conocimiento que la cancelación de la Clave Única de Identificación Tributaria importa la imposibilidad de operar ante la A.F.I.P. y otros organismos del Estado, lo que provoca consecuencias disvaliosas a la actora, viéndose afectados sus derechos de acceso al trabajo reconocidos expresamente en el art. 14 de la Constitución Nacional, no requiriéndose en consecuencia más consideraciones al respecto. Por lo considerado, en la especie, los presupuestos antes mencionados aparecen prima facie justificados.

V. Finalmente, de acuerdo al precedente de nuestro más Alto Tribunal en la causa “Grupo Clarín y otros S.A.” del 05/10/2010, donde se señaló el carácter provisorio que revisten las medidas cautelares, el que no debe ser desnaturalizado por la desmesurada extensión temporal de su vigencia, como así también en consonancia con el Acuerdo de esta Cámara Federal N° 155/2011, se debe establecer un plazo de vigencia de tres (3) meses de la medida cautelar que por este acto se confirma, contados desde la fecha de este pronunciamiento o el menor que pudiera corresponder frente al dictado de la sentencia de fondo.

En este sentido, se recomienda al Inferior la mayor celeridad posible a los fines de decidir sobre el fondo de la causa. De acuerdo a lo expuesto, es que corresponde confirmar el proveído de fecha 12 de marzo del corriente año dictado por el señor Juez Federal Subrogante de Bell Ville, por los fundamentos dados y con el alcance dado en este decisorio. Las costas de esta instancia se imponen al apelante vencido atento el principio objetivo de la derrota (art. 68, 1era. parte del C.P.C.C.N.), difiriéndose la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para su oportunidad. Así voto.

Por ello; se resuelve: I. Confirmar la medida cautelar dispuesta por la providencia de fecha 12 de marzo de 2013, del señor Juez Federal Subrogante de Bell Ville, en todo lo que decide y ha sido motivo de agravios, por el término de tres (3) meses desde el presente pronunciamiento o hasta el dictado de la sentencia de fondo en un plazo menor. II. Imponer las costas de la Alzada a la demandada perdidosa (art. 68, 1ra. parte del C.P.C.C.N.); difiriéndose la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para su oportunidad. III. Recomendar al señor Juez de primera instancia la mayor celeridad posible a los fines de decidir sobre el fondo de la causa. IV. Protocolícese y hágase saber. Cumplido, publíquese y bajen.— Ignacio M. Vélez Funes.— José V. Muscara.— Carlos J. Lascano.