Fallo clásico: Motor Once, S.A. c. Municipalidad de Buenos AiresTribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha: 09/05/1989
Partes: Motor Once, S.A. c. Municipalidad de Buenos Aires
Publicado en: LA LEY 1989-D , 25, con nota de Macarel; LLC1989, 955 – DJ1989-2, 748 – Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo – Julio Rodolfo Comadira, 698 – Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo – Director: – Editorial LA LEY 2003 , 653, con nota de Tomás Hutchinson;
Cita Online: AR/JUR/1911/1989

Hechos:
La Cámara confirmó parcialmente la sentencia de primer grado en cuanto declaró improcedente el resarcimiento de diversos daños reclamados por la actora, generados por la prohibición de continuar con el expendio de combustible dispuesta por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, e hizo lugar al lucro cesante, aunque al considerar que su monto no estaba acreditado, ordenó la sustanciación de un proceso sumarísimo. Para arribar a esa conclusión, tuvo en cuenta la sentencia de la Corte Suprema recaída en la causa en la que no hizo lugar al pedido de nulidad, y devolvió las actuaciones para que se dictara nuevo pronunciamiento en torno a la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en el reclamo. Interpuestos sendos recursos extraordinarios, su denegación motivó la queja. El Tribunal hizo lugar a la queja, dejando sin efecto el reconocimiento del lucro cesante.

Sumarios:
1. Se aparta de la aplicación de normas de derecho público, con olvido de la naturaleza de la responsabilidad estatal, que debía ser juzgada en el caso, la decisión que sostiene que el lucro cesante, entendido como la ganancia o utilidad de la que se vio privado el damnificado, se presenta como el perjuicio característico provocado por el acto municipal, fundando la procedencia de su indemnización en las disposiciones del Código Civil, relacionadas con los distintos tipos de responsabilidad.
2. El examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor analogía con la situación discutida en autos (autorización municipal para construir un edificio en torre y una estación de servicios con venta de combustible en el predio, luego revocada), conduce irremediablemente a encontrar la solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499 (Adla, XXXVII-A, 84), es decir, en la norma legal típica que autoriza intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el interés público las exija ; pues sin esas intromisiones, el Estado no es capaz de cumplir sus funciones. Ello así, por cuanto la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de derecho privado, porque ante el Estado actuando, conforme a derecho, fallan todos los preceptos sobre actos ilícitos. La solución sólo puede deducirse de los principios del derecho público.
3. El art. 18 de la ley 19.549 (Adla, XXXVII-A, 84), aunque no aclara cuáles son los alcances de la “indemnización de perjuicios”, funda la concesión del lucro cesante antes que su prohibición, porque el principio jurídico que rige toda indemnización es el de la integralidad (Del voto del doctor Petracchi).
4. Tanto la expropiación, como el régimen de la responsabilidad estatal por actividad legítima, se desenvuelven dentro del mismo ámbito mencionado de las “intromisiones estatales autorizadas” ; tienden a proteger la misma garantía constitucional y, sobre todo, persiguen una finalidad típica de interés público, que se encuentra ausente en las normas regulatorias de la responsabilidad de derecho común, que persiguen la composición equitativa de conflictos en los que se involucran intereses privados.
5. La indemnización en materia de responsabilidad por actividad lícita de la Administración debe ceñirse al modo de responder establecido en las disposiciones que contiene la ley de expropiaciones 21.499 (Adla, XXXVII-A, 84).

Texto Completo: Opinión de la Procuradora Fiscal de la Nación

I. La sentencia de V. E., de fecha 14 de mayo de 1987, agregada a fs. 916/920 de los autos principales (foliatura a la que me referiré en lo sucesivo), reseñó los antecedentes que dieron origen a la presente causa. Se destacó que el propietario del inmueble sito en esta Capital, calle Tucumán 3001/21, esquina Jean Jaures, solicitó autorización del municipio para construir un edificio en torre, de propiedad horizontal, y una estación de servicio en el predio, siéndole concedida mediante dec. 1231/60 de la intendencia metropolitana. En virtud de ello, el interesado constituyó la sociedad, aquí actora, a la que transmitió el dominio del bien, comenzando a realizar ventas de combustibles a partir del año 1961, mediante los surtidores de nafta allí instalados.

El 5 de febrero de 1971 le fue otorgado el certificado de inspección final de servicios contra incendio y el 11 de mayo del mismo año, el certificado final de obra.

Por otra parte, se puso de manifiesto que la ordenanza 27.455, dictada el 15 de febrero de 1973, con vigencia a partir del 27 de agosto del mismo año, modificó el “Cuadro de las prevenciones contra incendio”, correspondiente al art. 4.12.1.2 del Código de Edificación, entonces vigente, incorporando a las prescripciones contra incendio, destinadas al rubro “Estaciones de servicio”, la condición C-9, que resolvió “no se permite destinar a vivienda, locales situados en los pisos altos y solamente puede haber ambientes para oficinas o trabajo como dependencia del piso inferior constituyendo una misma unidad de uso”.

Sostuvo el tribunal, que dicha prevención se hizo efectiva a partir de la aparición del Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1979, lo que determinó que por resolución de la Subsecretaría de Inspección General de la Municipalidad, de fecha 22 de octubre de 1979, se intimara a la actora para que, en el plazo de 3 días, procediera al vaciado de los tanques de combustible y a su posterior llenado con sustancias neutralizantes, que anulen la acción de los gases, y el retiro de los surtidores para expendio de nafta de la estación de servicio de su propiedad, por contravenir la norma ya citada del Código de Edificación.

Una vez firme la intimación practicada, se dictó la resolución 5264/80, del mencionado órgano municipal, disponiendo la clausura de la actividad de expendio de combustible e intimando nuevamente el vaciado de tanques. Verificado el retiro de los surtidores, se levantó la clausura del local, mediante resolución 3375-SSIG-81.

Como consecuencia de esta situación, Motor Once S. A. inició demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por nulidad del acto que había dispuesto el cese del expendio de combustible en el negocio que explotaba, impugnando la legitimidad de la norma que le dio sustento a la decisión, vale decir, la ya transcripta prevención C-9. La sentencia de primera instancia rechazó la demanda y, apelada, fue confirmado el pronunciamiento por la sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. Contra esta última decisión, la actora planteó recurso extraordinario y, denegado por el “a quo”, acudió en queja ante esta instancia excepcional.

V. E., en la sentencia que ya he recordado, en lo sustancial desestimó los agravios que, fundados en la arbitrariedad del fallo, pretendían la declaración de nulidad del acto, considerando que resultaba razonable la exigencia del cumplimiento de la prevención C-9, en actividades como la explotación de estaciones de servicio, debido al riesgo de deflagración permanente que genera la existencia de grandes cantidades de productos Inflamables, además de la consiguiente molestia que causa, la emanación de los gases del carburante, a los habitantes de la vivienda que existe en la parte superior del local destinado a esa explotación comercial. Rechazó, asimismo, la tacha de inconstitucionalidad ensayada contra la norma de policía, entendiendo que, en la especie, no se encontraban vulnerados los derechos a ejercer toda industria lícita y a la igualdad, contenidos en la Constitución Nacional.

Como conclusión, en este aspecto, declaró la legitimidad del acto que aplicó la mentada norma del Código de Edificación, toda vez que había sido atacado por las mismas razones que sostenían la Inconstitucionalidad de la prevención C-9, desestimada por el tribunal. No obstante, agregó “frente a las pretensiones del recurrente, cabe examinar si media en el caso un supuesto de responsabilidad por acto lícito del Estado del cual derive la obligación de reparar”.

A renglón seguido, pasó a delinear la situación jurídica en que se encontró la demandante después de habérsele concedido la autorización para construir la estación de servicio y la habilitación para explotarla. Entendió que se trata de una autorización “Strictu sensu”, vale decir, una decisión administrativa que acredita el cumplimiento de determinadas exigencias reglamentarias y posibilita, una vez expedida, el ejercicio del derecho cuyo goce preexiste. De allí dedujo que, a partir de ese momento, el autorizado se convierte en titular de un derecho subjetivo público que se incorpora a su patrimonio y que no puede ser suprimido por una norma posterior, sin agravio al derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución Nacional, lo que descarta toda idea de precariedad o inestabilidad del título en que se funda la pretensión resarcitoria. Concluyó, por tanto, que habiéndose declarado la legitimidad del obrar administrativo, la lesión inferida a la actora en el ejercicio de su derecho de propiedad encuentra su tutela en la indemnización reclamada, en la cual se resuelve la garantía superior del art. 17 de nuestra Ley Fundamental, tal como ha quedado consagrado en el art. 18 de la ley 19.549, de aplicación en el ámbito municipal.

En definitiva, confirmó parcialmente la sentencia apelada, en cuanto no hizo lugar al pedido de nulidad, y devolvió las actuaciones para que se dictara nuevo pronunciamiento en torno a la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en el reclamo de daños y perjuicios, como consecuencia del accionar legítimo de la municipalidad, en el caso.

II. Vueltos los autos a la segunda instancia, se pronunció a fs. 927/930 la sala B de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. En la sentencia se comenzó por analizar los reclamos de la actora referidos al valor del terreno -respecto del cual se solicitó la aplicación de las pautas establecidas para el caso de expropiación-, a la indemnización por el valor del edificio en la parte correspondiente a la estación de servicio y la reparación por el valor de las instalaciones y maquinarias, de acuerdo a los inventarios. Con relación a estos rubros, se desestimó la petición, coincidiendo con la solución del juez de primera instancia, por no haber cesado la propiedad de la actora sobre ellos, a pesar del cese de la venta de combustibles dispuesto por la autoridad municipal. La Cámara tampoco consideró la pretensión orientada a que se admita la disminución del valor de esos objetos, por ser un rubro que no fue oportunamente propuesto a la decisión del tribunal inferior.

Además, el a quo desechó el reclamo de daños y perjuicios relativos al “valor llave” del negocio y al “valor de empresa en marcha”, fundado en que la actora no quedaría privada de ambos, toda vez que la medida de policía no la desapoderó de la propiedad del fondo de comercio. Otros rubros integrantes del reclamo indemnizatorio, como son los costos de despido y suspensión de personal, gastos de traslado, mudanza y nueva instalación, no utilización de la playa de estacionamiento, sueldos de personal no despedido y diferencias en fletes y costos de productos, tampoco recibieron acogida por la Cámara. para ello, se tuvo en cuenta que el juez degrado había establecido que no guardaban relación de causalidad adecuada con el hecho generador del perjuicio y, por tanto, no se trataba de consecuencias directas e inmediatas; sin que tal conclusión hubiera merecido, a juicio de la alzada, una crítica concreta y razonada del apelante -requerida por las normas rituales para su consideración en segunda instancia-, todo lo cual llevó a concluir que debía tenerse por firme la sentencia de primera instancia en esos aspectos.

Por último, se abordó el agravio relativo a la indemnización del lucro cesante, generado por la prohibición de continuar con la comercialización de combustibles. Al respecto, el camarista que votó en primer término estableció que “el lucro cesante cuya indemnización impone el Cód. Civ. en los distintos tipos de responsabilidad (art. s. 519 y 1069), entendido como la ganancia o utilidad de la que se vio privado el damnificado, se presenta en estos actuados acaso como el perjuicio característico de un acto como el realizado por el Municipio”. Concluyó, en consecuencia, decidiendo su admisibilidad, aun cuando no se había acreditado su monto, ya que el daño se encontraba legalmente comprobado y nada obstaba a que su cuantía fuera determinada en un proceso sumarísimo de ejecución; señalando que “deberá calcularse durante el lapso transcurrido entre la efectivización del Impedimento para comercialización de combustibles y hasta el momento del pronunciamiento definitivo al afecto, sin que quepa analizar la posibilidad de extenderlo por un período más extenso en tanto ese aspecto no formó parte de la “litis”.

III. Contra el pronunciamiento así reseñado, entabló la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires recurso extraordinario, que denegado por el a quo, provocó la queja en examen. En la apelación federal, la demandada dirigió la mayor parte de sus agravios contra el reconocimiento de la indemnización por lucro cesante. Sostuvo que este perjuicio, dado que el tribunal de alzada admitió que no estaba acreditado en su monto, debe entenderse que no fue probado. Por otro lado, adujo que el acto administrativo legítimo no produce daño jurídico alguno, por lo que no hay que indemnizar; insistiendo también en la precariedad que llevaba ínsita la habilitación que la comuna otorgó a la parte actora para la venta de combustibles.

Entre los argumentos de la recurrente, aparece reiterada la afirmación, según la cual la actividad lícita del Estado excluye del resarcimiento el rubro lucro cesante. Dijo que es un principio que puede establecerse cuando nace, pero no cuando finaliza, toda vez que la prohibición de comerciar que le da pie sigue aun vigente. Recordó, por otra parte, las razones de interés público en que se fundó la medida del municipio, advirtiendo que el patrimonio de la Administración no se vio incrementado con su aplicación, por lo que no procede indemnizar por un “enriquecimiento sin causa” que no se dio, en el caso.

Finalmente, la demandada cuestionó el encuadramiento legal por reputarlo totalmente erróneo, al haberse basado la sentencia en las normas civiles de responsabilidad (arts. 519 y 1069). La apelante sostuvo la arbitrariedad del pronunciamiento, toda vez que el tema debatido en autos se vincula con la extinción de un derecho de origen y naturaleza administrativos, operada por medio de una revocación. Por tanto, ante la ausencia de normas específicas, consideró que el pleito, debe ser resuelto mediante la aplicación de disposiciones análogas contenidas en la legislación expropiatoria.

Por último, se agravió de la forma en que fueron distribuidas las costas, sosteniendo que la Comuna no debía soportarlas íntegramente, pues el resultado final del juicio le fue mucho más beneficioso que a su contraria. Ello así, pues la pretensión de la actora de que se declarara la nulidad del acto que estableció la interdicción de venta del combustible fue rechazada, como así también fueron desestimados la mayoría de los daños alegados, haciéndose lugar sólo al lucro cesante.

IV. De los antecedentes reseñados se desprende que la cuestión debatida en autos se relaciona directamente con el alcance del resarcimiento que corresponde otorgar, en virtud de la responsabilidad de la administración municipal, derivada de la aplicación de una norma general de policía -a través de actos individuales de ejecución-, que estableció la prohibición de seguir ejerciendo, determinada actividad, en el establecimiento comercial que explotaba la parte actora.

A partir de esta comprensión del tema a decidir, creo conveniente destacar, en primer término, las diferencias que median entre la situación de autos y la resuelta por V. E. en Fallos, t. 306, p. 1409, de modo que lo allí establecido no resulta aplicable a este pleito. En la causa “Eduardo Sánchez Granel” se fijó la indemnización que un ente estatal debía abonar, con motivo de la extinción por este legítimamente dispuesta, en forma unilateral, de un contrato de obra pública, por lo que la cuestión jurídica a resolver tenía un marco legal definido -ley de obras públicas y previsiones conexas-, dentro del cual debía ser construida la solución.

En ese caso, se trató de un sacrificio patrimonial que la Administración decidió, en el curso de una relación especial de origen convencional, autorizada por el plexo normativo del contrato, según relaciones jurídicas singulares anteriormente constituidas y que se liquidan en el seno de las mismas. En cambio, el que aquí examino consiste en un acto imperativo, que se produce en el ámbito de una relación de supremacía general, justificado por el poder de policía de seguridad que la autoridad comunal tiene reservado respecto de las actividades que se desarrollan dentro del ejido urbano.

Esta distinción la juzgo relevante, toda vez que, en el “sub discussio”, la ausencia de normas expresas que establezcan los rubros a indemnizar conduce a seguir el proceso hermenéutico que propondré a renglón seguido. En efecto, el art. 18 de la ley 19.549, vigente en el orden municipal por imperio de la ley 20.261 y que V. E. reputó aplicable al “sub lite” en el considerando 14 de la sentencia de fs. 916/920, se limita a establecer que la revocación de un acto administrativo regular -como lo era la habilitación para el expendio de combustibles- resulta legítima “indemnizando los perjuicios que causare a los administrados”, sin precisar los alcances del resarcimiento debido.

En consecuencia, ante la ausencia de una solución normativa singularizada para este tipo de responsabilidad estatal, resulta menester -a mi juicio- recurrir a los principios de leyes análogas, toda vez que la regla de interpretación prevista en el art. 16 del Cód. Civil excede los límites del ámbito del derecho privado, puesto que los trasciende y se proyecta como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno.

El examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor analogía con la situación discutida en autos, conduce irremediablemente a encontrar la solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal típica que autoriza intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el interés público las exija; pues sin esas intromisiones, el Estado no es capaz de cumplir sus funciones. Ello así, por cuanto la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de derecho privado, porque ante el Estado actuando conforme a derecho, fallan todos los preceptos sobre actos ilícitos. La solución sólo puede deducirse de los principios del derecho público (cf. Fritz Fleiner, “Instituciones de derecho administrativo”, p. 233 y sigtes., traduc. 8 ed. alemana, Ed. Labor, 1933).

En principio “ius publicista” es aquel que encuentra su fundamento en los arts. 14 y 17 de la Ley Fundamental. Precisamente la segunda de dichas cláusulas, luego de afirmar el principio de la inviolabilidad de la propiedad, establece las limitaciones que, en aras al interés público, pueden efectuarse mediante el instituto expropiatorio, razón por la cual parece prudente que, ante la analogía de las situaciones contempladas, se recurra a las reglas previstas por la reglamentación legal del mencionado instituto.

La solución propiciada se justifica, a mi entender, porque tanto la expropiación, como el régimen de la responsabilidad estatal por actividad legítima, se desenvuelven dentro del mismo ámbito mencionado de las “intromisiones estatales autorizadas”; tienden a proteger la misma garantía constitucional y, sobre todo, persiguen una finalidad típica de interés público, que se encuentra ausente en las normas regulatorias de la responsabilidad de derecho común, que persiguen la composición equitativa de conflictos en los que se involucran intereses privados (conf. Fallos, t. 301, p. 403).

Por otra parte, el arbitrio propuesto para salvar la ausencia de una normativa legal específica que regule la responsabilidad estatal por conducta lícita, encuentra antecedentes en el derecho comparado. Así, la ley de expropiación forzosa de España, de 1954, incluye en el art. 121 una cláusula general, según la cual corresponde indemnizar toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derecho a que se refiere la ley (la reglamentación aclaró que son los susceptibles de ser evaluados económicamente -art. 133-), siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás R. “Curso de derecho administrativo”, t. II, p. 318, Madrid; 1977). De este modo, la cláusula general de responsabilidad patrimonial, introducida por la ley dentro de la regulación del instituto expropiatorio, abarca tanto los daños ilegítimos, como los producidos por una actividad perfectamente lícita (íd. cit., p. 320).

Y, para robustecer la pertinencia del antecedente, corresponde agregar que la reglamentación del texto citado (art. 134-3) señala que, para el cálculo de la indemnización, se deberán tener en cuenta, en lo posible, los criterios de valoración previstos en materia de expropiación forzosa (Leguina Villa, Jesús, “La responsabilidad del Estado y de las entidades públicas regionales o locales por los daños causados por sus agentes o por sus servicios administrativos” en Revista de Administración Pública, núm. 92, p. 34).

En resumen, por aplicación de los criterios ya expuestos, cabe concluir que la indemnización en materia de responsabilidad por actividad lícita de la Administración, debe ceñirse al modo de responder establecido en las disposiciones que contiene la ley de expropiaciones 21.499; las que, en lo que al caso interesa, vedan el reconocimiento del rubro bajo examen. En efecto, prescribe el art. 10 que “no se pagará lucro cesante”, reiterando igual disposición contenida en la norma anteriormente vigente (ley 13.264, art. 11). V. E. reiteradamente se manifestó, durante la vigencia de la ley 13.264, en el sentido de que la voluntad del legislador ha sido la de limitar la indemnización proveniente de la expropiación, circunscribiéndola al valor objetivo de la cosa y al daño emergente, agregando que “una cosa son los valores de que se apropia el Estado por la expropiación, y que debe indemnizar, y otra distinta la ganancia que, sin expropiación por el Estado, simplemente se frustra para el propietario o para terceros como consecuencia de la expropiación” (Fallos, t. 241, p. 267 -Rev. La Ley, t. 93, p. 435-).

Abona aún más, la solución que propicio, la circunstancia de que, en la expropiación, hay una transferencia de valores patrimoniales del sujeto expropiado al expropiante: el bien expropiado, por principio, se incorpora al patrimonio del Estado, razón por la cual éste debe indemnizar esos valores.

En cambio, en el supuesto de autos -daños causados por la actividad lícita del Estado- no se ha producido un acrecimiento patrimonial para el municipio accionado, no ha habido una transferencia de un bien de un patrimonio a otro, el “pasaje de valores” del enriquecimiento sin causa, sino una legítima afectación de los derechos de un particular, sacrificados por razones de interés público. Ese sacrificio especial debe ser compensado, a través de la indemnización propia del instituto análogo de la expropiación, para que se produzca la “generalización” del sacrificio especial que ha pasado en pugna con la equidad. Esa compensación, sin embargo, del interés privado que ha debido subordinarse a las razones de seguridad colectiva que impusieron su gravamen, no puede exceder -a mi modo de ver- de aquella que corresponde al desapoderamiento de un bien expropiado por razones de utilidad pública.

V. De acuerdo con las conclusiones a que he llegado, estimo que el recurso en examen resulta procedente, habida cuenta que el pronunciamiento impugnado, no obstante resolver cuestiones de derecho público local, prescinde de normas aplicables al caso y adecuadas para la solución del litigio (conf. doctrina de causas “Sibedinsky, Jorge, S. A. y C. c. Municipalidad de Buenos Aires” y “Compañía Financiera Munro, S. A.”, resueltas el 12 de marzo de 1987 y el 15 de octubre de 1987, respectivamente).

En efecto, el tribunal a quo sostuvo que, el lucro cesante, entendido como la ganancia o utilidad de la que se vio privado el damnificado, se presenta como el perjuicio característico provocado por el acto municipal, fundando la procedencia de su indemnización en las disposiciones del Código Civil, relacionadas con los distintos tipos de responsabilidad (arts. 519 y 1069). De este modo, se apartó totalmente de la aplicación de las normas de derecho público, a que hice mención, con olvido de la naturaleza de la responsabilidad estatal que debía ser juzgada en el “sub discussio”; máxime cuando las prescripciones de la ley 21.499, a las que se debe acudir para determinar el daño resarcible, son de aplicación en el ámbito municipal, como surge del art. 2º.

Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario, anular la sentencia en lo que ha sido materia de agravio y disponer que se dicte nuevo pronunciamiento, por quien corresponda, con arreglo a lo establecido. – Octubre 4 de 1988. – María G. Reiriz.

Buenos Aires, mayo 9 de 1989.

Considerando: Que esta Corte comparte lo dictaminado precedentemente por la Procuradora Fiscal a cuyos términos, por razones de brevedad, se remite. A ello cabe agregar que si bien los temas resueltos conducen al examen de cuestiones ajenas, en principio, a la vía del art. 14 de la ley 48, en el caso cabe hacer excepción a dicha regla general pues lo decidido adolece de insuficiente fundamentación. En efecto, el “a quo” no ha aportado los argumentos necesarios para apoyar la extensión del resarcimiento que admite, toda vez que el supuesto de responsabilidad del Estado por acto lícito emitido en ejercicio de facultades de policía de seguridad, no se encuentra previsto en el Código Civil. Ello toma descalificable lo decidido con arreglo a la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad.

Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por la Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto a fs. 939 y se deja sin efecto el reconocimiento del lucro cesante dispuesto en el pronunciamiento impugnado. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte uno nuevo (art. 16, 1ª par., ley 48). – Augusto C. Belluscio. – Carlos S. Fayt. – Enrique S. Petracchi (según su voto). – Jorge A. Bacqué.

Voto del doctor Petracchi.

1) Que la sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil confirmó parcialmente la sentencia de primer grado en cuanto declaró improcedente el resarcimiento de diversos daños reclamados por la actora, generados por la prohibición de continuar con el expendio de combustible dispuesta por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, e hizo lugar al lucro cesante, aunque al considero que su monto no estaba acreditado, ordenó la sustanciación de un proceso sumarísimo con fundamento en el art. 165 del Cód. Procesal.

Para arribar a esa conclusión, tuvo en cuenta que a fs. 916/920 de los autos principales, esta Corte se expidió acerca de la legitimidad del obrar administrativo y de la procedencia de la reparación de la lesión inferida a la actora por la actividad lícita del Estado, pero difirió la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en la demanda, al pronunciamiento a dictarse por el a quo (considerandos 14 y 15 del fallo mencionado).

2) Que, en cuanto a los reclamos por el terreno, edificio, instalaciones y maquinarias, el “a quo” entendió que dada la forma en que habían sido pedidos en el escrito inicial, esto es, a valores actuales, “mal podrían reconocerse” “pues no se controvierte la propiedad sobre ellos de la actora” y aun cuando en su memorial ésta pretendió que, a todo evento, se admitiera la disminución del valor, la alternativa no podía ser considerada en atención a lo dispuesto por el art. 277 del Cód. Procesal.

En lo relacionado a los rubros “valor llave” y “valor empresa en marcha” tuvo en cuenta idénticas razones, a las que agregó que aquéllos resultaban incompatibles con el tipo de reparación perseguida aunque pudieran ser pertinentes en la indemnización expropiatoria. Acerca de los ítems “despidos y suspensiones” y “sueldo de personal”; “gastos de traslado y/o mudanza”; ‘no utilización de la playa de estacionamiento y diferencias en fletes y costos de productos’, entendió que obstaba a su procedencia la circunstancia de no ser consecuencia directa e inmediata de la prohibición dispuesta por la municipalidad.

Al entender por lucro cesante la ganancia o utilidad de la que se vio privado el damnificado, lo consideró como el perjuicio característico de un acto como el realizado por el municipio, aunque su determinación se supeditara a una etapa posterior a la sentencia.

3) Que contra dicho pronunciamiento ambas partes interpusieron sendos recursos extraordinarios que, al ser denegados, dieron origen a las quejas en examen. Por rayones de economía procesal y mejor comprensión de las cuestiones debatidas, los agravios serán tratados sucesivamente en una sentencia única, debiendo acumularse los expedientes respectivos.

4) Que la actora considera que la sentencia es arbitraria en cuanto no acogió las indemnizaciones correspondientes a: 1) terreno, edificio, instalaciones y maquinarias; 2) valor llave y valor empresa en marcha y 3) despidos y suspensiones de personal y no utilización de la playa de estacionamiento.

5) Que este tribunal juzga que asiste razón a la apelante en relación al reclamo de los valores comprendidos en el punto 1, toda vez que los motivos alegados por la Cámara para desestimar este rubro indemnizatorio trasuntan un excesivo rigor formal que no se concilia con un adecuado servicio de justicia. En efecto, si bien en la demanda se reclamó el valor íntegro de esos bienes, al ser desechada la pretensión en primera instancia, nada obstaba a que la actora limitara su reclamo a la disminución de esos valores en el momento de expresar agravios, pues ello no importa violentar el principio de congruencia habida cuenta de que se había especificado el acto generador del perjuicio, las consecuencias patrimoniales que ocasionó e identificado los rubros de la explotación sobre los que recayeron las consecuencias dañosas. Consecuentemente, aunque no corresponde indemnizar totalmente el valor de esos bienes pues la actora no se ha visto desposeída de ellos, resulta innegable que sí debe serlo la disminución del valor del establecimiento comercial (confr. fs. 484, 485, 525) considerado como un todo y no mediante sus elementos constituyentes, los que individualmente no han salido del patrimonio de la demandante.

6) Que, en cambio, no resultan atendibles los restantes agravios de Motor Once S. A. Ello es así, pues las afirmaciones dogmáticas vertidas a fs. 937/938 no alcanzan a conmover los fundamentos de la sentencia en recurso, especialmente si se tiene en cuenta que -como quedara dicho en el considerando anterior- la actora no ha sido despojada de la propiedad de la empresa ni totalmente cercenada su actividad ya que puede continuar con la explotación comercial; ni, contrariamente a lo que sostiene, ha acreditado la relación de causalidad entre el daño que alega y el hecho generador.

7) Que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires dirige sus agravios contra el reconocimiento de la indemnización por lucro cesante y contra la condena en costas dispuestos por el “a quo”.

Los argumentos atinentes a la exclusión del mencionado resarcimiento en los supuestos de actividad lícita del Estado, encuentran adecuada respuesta en el caso de Fallos, t. 306, p. 1409, doctrina ratificada recientemente “in re” “Cadesa, S. A. c. Estado Nacional (A. N. A.) s/daños y perjuicios”, C.44.XXII., sentencia del 21 de marzo de 1989, en especial consid. 6º.

En efecto, este tribunal ha admitido el principio de la responsabilidad del Estado por sus actos lícitos que originen perjuicios a particulares (Fallos, t. 286, p. 333 y t. 297, p. 252), el que se traduce en el derecho a una indemnización plena que no se refiere a la mera posibilidad de ganancias no obtenidas ni constituye enriquecimiento sin causa para el acreedor o una sanción para el responsable, aunque pudiera encontrar obstáculo en razones de fuerza mayor, en un contrato o en una ley específica que dispusiera lo contrario para algún caso singular; excepciones éstas que no están presentes en el “sub examine”. En efecto, ha quedado claro en el precedente de Fallos, t. 306, p. 1409, que el art. 18 de la ley 19.549 (aplicable en la especie según lo decidido a fs. 919 vta., consid. 14, sentencia de esta Corte) aunque no aclara cuáles son los alcances de la “indemnización de perjuicios”, funda la concesión del lucro cesante antes que su prohibición, porque el principio jurídico que rige toda indemnización es el de la integridad. Tampoco cabe, admitir las argumentaciones relativas a la extensión analógica de la ley de expropiaciones, fundamentalmente porque la expropiación supone una restricción constitucional del derecho de propiedad mediante una ley del Congreso valorativa de la utilidad pública del bien sujeto a desapropio, supuesto ajeno a la especie (confr. consid. 7º, “in fine” y 8º, causa “Sánchez Granel”).

8) Que si bien estos precedentes señalan la orientación de la jurisprudencia del tribunal en lo atinente a los principios generales que rigen el tema bajo examen, de ello no se sigue sin más que la demandada deba hacerse cargo del reclamo por lucro cesante. En efecto, el a quo ha admitido que no se ha acreditado su monto, aunque lo tiene por existente al atribuirlo a la “propia naturaleza del daño”, en expresión dogmática que no se compadece con las constancias de la causa ni con las pautas reseñadas precedentemente. Ello es así, pues a fin de admitir la procedencia del rubro en discusión, debió examinar previamente si concurrían en la especie sus requisitos ineludibles, esto es, que se tratara de la imposibilidad de explotar económicamente el bien y de tal modo se privara al acreedor de ventajas económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas, debida y estrictamente comprobadas, (confr. Fallos, t. 297, p. 280; t. 307, p. 933; t. 306, p. 1409 y T.149. XXI. Tecniyes, S. A. c. Balcon, S. A.”, sentencia del 14 de marzo de 1989) máxime cuando en la materia, los jueces deben actuar con suma prudencia verificando si efectivamente se han producido los daños alegados, a fin de evitar que la solución a la que arriben no resulte manifiestamente irrazonable (confr. Fallos, t. 308, p. 1049 y 2612 -Rev. La Ley, t. 1986-E, p. 1335; t. 1987-13, p. 149-, conceptos aplicables en la especie). A lo dicho cabe acotar que la escasa actividad probatoria de la actora ni aun autoriza la aplicación de lo dispuesto por el art. 165 del Cód. Procesal (conf. fs. 564/569, 576).

9) Que, en atención al resultado a que se arriba, deviene insustancial el tratamiento de los agravios de la demandada relacionados a la imposición de costas.

Por ello, habiendo dictaminado la Procuradora Fiscal, se resuelve: 1) acumular los recursos de hecho deducidos por las partes; 2) hacer lugar a la queja y al recurso extraordinario interpuestos por la actora y por la demandada, con arreglo a lo establecido en los considerandos 5) y 8), respectivamente; 3) dejar sin efecto la sentencia con el alcance indicado precedentemente. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. – Enrique S. Petracchi.