Fallo clásico: Lares, Gabino AlbertoTribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación
Fecha: 10/04/1959
Partes: Lares, Gabino Alberto.
Publicado: JA 1959-III-527 
PODER DE POLICÍA – En particular – Comercial y de abastecimiento – Control de precios máximos – Represión del agiotaje – Delegación de facultades a órganos administrativos – Constitucionalidad

TEXTO COMPLETO
 
1ª INSTANCIA.- La Plata, julio 18 de 1957.- Resultando: 1. Que a raíz de las infracciones en que incurrió Gabino A. Lares, se levantaron las actas que corren a fs. 2, 16, 17, 19, 20, 32, 33 y 34, y se instruyeron los respectivos sumarios en los cuales del director nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento, dictó la resolución 191/1953 que obra a fs. 58/60 en la cual impone a Lares una multa de $ 100.000 y arresto por 90 días.

2. Que notificado de dicha resolución, Lares interpuso recurso de apelación, el que le fue concedido a fs. 73 expte. 2230-E/53, acumulado.

Al fundar el recurso de fs. 67 después de reconocer los hechos motivos de las infracciones, sostiene que la sentencia en recurso no se ajusta a derecho, pues se ha violado el decreto 25041 Ver Texto del 24/11/1950 y los arts. 83 Ver Texto inc. 3 y 103 Ver Texto CN.; agrega que los decretos 10102 del 27/4/1949 en su art. 2 Ver Texto y 17261 Ver Texto del 31/8/1951, son inconstitucionales por cuanto admiten la competencia de funcionarios delegados en el territorio de una provincia; que siendo los gobernadores de provincia agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir las leyes de la Nación, no puede el Poder Ejecutivo Nacional sustituir a dichos agentes naturales por el funcionario nacional creado por decreto 23687, por lo cual carece de competencia para resolver en estos sumarios y es nula su resolución. Pide que así se resuelva.

Y considerando: 1. Que el Gobierno provisional de la Nación en su proclama del día 27/4/1956 declaró vigente la Constitución de 1853, con las reformas introducidas en los años 1860, 1866 y 1898, en consecuencia los fundamentos de carácter constitucional sostenidos por el apelante, referentes a la Constitución de 1949, son inaplicables.

2. Que la ley 12830 Ver Texto , como su anterior 12591 Ver Texto no cabe en el marco del derecho común; es por el contrario, legislación especial, originada en las circunstancias de una fiscalización de precios y no vinculable con el inc. 11 del art. 67 Ver Texto CN. (doct. de Fallos 192:213 y 211:457 Ver Texto).

3. La ley 12830 Ver Texto faculta al Poder Ejecutivo a organizar cuando lo creyera conveniente comisiones populares, que cooperarán con la autoridad administrativa en velar por la observancia de esta ley, concertando el ejercicio de esta facultad con los gobiernos de provincia y municipales (art. 17 Ver Texto ley 12830).

4. El Poder Ejecutivo ha podido delegar las facultades que le acuerda la ley 12830 Ver Texto , conforme a la doctrina que la Corte Suprema, ha establecido en los Fallos 211:457 Ver Texto y 148:430, cuando dice: “existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer una ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquéllas”.

5. La ley 12830 Ver Texto, como la 12983 y 13492 Ver Texto, son leyes de policía, destinadas a la represión del agio en los artículos de primera necesidad y en todo lo que especifica el art. 2 Ver Texto ley 12830.

Tienden dichas leyes a la represión de los abusos que cometieran los comerciantes respecto a los precios máximos o mínimos que fije el Poder Ejecutivo Nacional o las provincias y territorios, según el art. 3 Ver Texto ley 12830.

6. El Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 10102 en 1949, y en su art. 2 Ver Texto al crear la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento, que depende del Poder Ejecutivo, establece que tendrá a su cargo todo cuanto se relacione con la vigilancia y contralor del cumplimiento de las leyes citadas precedentemente, en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires, y a lo que se refiera al comercio interjurisdiccional.

Posteriormente, y por decreto 25041 Ver Texto del 24/11/1950, se dejó sin efecto el art. 2 Ver Texto decreto 10102, es decir, que se limitó su intervención nada más que a la Capital Federal, ya que los partidos del Gran Buenos Aires que individualizaba el art. 8 quedaba sin efecto.

Nuevamente, por decreto 17261 Ver Texto el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de unificar en la práctica la aplicación de las leyes de abastecimientos en lo relativo al comercio de ganado vacuno para consumo y carne vacuna en la zona de la Capital Federal y Gran Buenos Aires, y, en uso de facultades de las citadas leyes 12830 Ver Texto , 12983 Ver Texto y 13906 Ver Texto, restablece la vigencia del art. 2 Ver Texto decreto 10102/1949, considerando una sola jurisdicción la referida zona de la Capital y Gran Buenos Aires.

7. Si bien, como se ha dejado dicho, la ley 12830 Ver Texto y las que se refieren al agio son de carácter nacional, la facultad que se confiere al Poder Ejecutivo Nacional es de policía, pues no otra cosa tiene la finalidad de esas leyes y es del caso considerar, atento a la impugnación de inconstitucionalidad a los referidos decretos, si esa facultad puede ser ejercitada por el Poder Ejecutivo Nacional en las provincias.

Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación (art. 110 Ver Texto CN.), pero las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación (art. 104 Ver Texto ).

8. La provincia de Buenos Aires dictó la ley 5135 Ver Texto y luego la 5347 Ver Texto, en las cuales se faculta al Poder Ejecutivo y o al director de Abastecimientos, para el cumplimiento de la ley nacional 12830 Ver Texto con las facultades que especifica el art. 2 Ver Texto y concs. ley 5135.

La provincia de Buenos Aires, al dictar estas leyes para la ejecución dentro del territorio de la misma, ejercitó un poder de policía que le es privativo y que no ha delegado al Gobierno de la Nación, pues su poder no es delegable (Corte Sup., Fallos 7:386).

No son leyes que reglen el comercio interprovincial, ni leyes de sanidad animal, las cuales pueden ser ejercitadas y fiscalizadas en su cumplimiento por la Nación.

El poder de policía animal está en ese sentido reservado a la Nación, por tener por finalidad la fiscalización de la salud de sus ganados, que pudieran sufrir un riesgo traducido a un perjuicio para el país, económicamente.

La fiscalización de precios máximos en los productos del consumo de la población está condicionada a las que fije el Gobierno nacional en la Capital Federal, pero el art. 3 Ver Texto ley 12830 faculta a las provincias a fijar precios distintos, consultando distintas circunstancias relacionadas al lugar y precio de los ganados o transporte de mercaderías.

Las facultades policiales de las provincias para defender el orden, la tranquilidad o la moral pública, no pueden ser puestas en duda, ha dicho la Corte Suprema, en Fallos 110:391.

“Los poderes concurrentes son poderes libremente ejercidos por los gobernadores de provincias en uso de la facultad que su propia Constitución les acuerda; y los que ejercen como agentes del gobierno general, son poderes delegados de segundo orden, que no les pertenecen a ellos y los ejercen simplemente por delegación del Gobierno nacional” (González, J. V., “Debates Constitucionales”, p. 168).

Debe dejarse dicho que ninguna de las leyes sobre precios máximos o mínimos, se refieren al comercio interprovincial del ganado, al cual expresamente se refiere el decreto 17261 Ver Texto.

Las autoridades de la provincia de Buenos Aires antes de la Revolución de 1955, han permitido la intervención del Poder Ejecutivo Nacional dentro de su territorio para ejercitar un poder de policía que es privativo de ella, dentro del régimen federal y en ejercicio de facultades que no son delegables, como se ha dejado dicho precedentemente. El Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 17261 Ver Texto ha extralimitado sus facultades de reglamentación, violando el art. 104 Ver Texto y concs. CN., al incluir su jurisdicción en algunos partidos de la provincia.

Es del caso señalar que si bien el decreto 17261 Ver Texto se dictó vigente la Constitución de 1949, cuyo art. 103 establecía que los gobernadores de provincias son agentes naturales del Gobierno nacional para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación, la conclusión arribada precedentemente no varía pues dicho art. 103 tiene como antecedente inmediato el art. 104 Ver Texto CN. 1853.

Habiéndose dictado resolución condenatoria a Gabino A. Lares por infracción a la ley 12830 Ver Texto , en virtud del decreto 17261 Ver Texto, por el director de Vigilancia de Precios y Abastecimiento ejercida por el jefe de policía de la Capital Federal, debe declararse que dicho decreto 17261 Ver Texto viola el art. 104 Ver Texto CN. y en consecuencia la resolución de fs. 58 es nula y debe dejarse sin efecto.

Por todo ello resuelvo: que el decreto 17261 Ver Texto, en cuanto restablece la jurisdicción del director de Vigilancia de Precios y Abastecimiento en su art. 1 Ver Texto que por decreto 10102 se estableciera para el Gran Buenos Aires en los partidos especificados en el art. 8 Ver Texto decreto 10102, es contrario al art. 104 Ver Texto CN., y en consecuencia la resolución en recurso, dictada por el jefe de policía de la Capital Federal que condena a Gabino A. Lares es nula y así se declara.- Joaquín C. Serra.

Buenos Aires, abril 10 de 1959.- Considerando: que el director nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el decreto 16824/1950 Ver Texto, dictado en función de la ley 13906 Ver Texto, impuso, por resolución del 7/4/1953 (fs. 58/60), al abastecedor de carne vacuna Gabino A. Lares, con negocio situado en Haedo (Partido de Morón, provincia de Buenos Aires), una multa de m$n 100.000 y 90 días de arresto, por infracción a las resoluciones 766/1951 Ver Texto y 123/1952 Ver Texto del Ministerio de Industria y Comercio de la Nación y a las disposiciones 3872/1952 y 3939/1952 de la Dirección de Abastecimiento de la provincia de Buenos Aires “por comercializar reses vacunas superando los precios oficiales vigentes” y al decreto PEN. 6202/1946 Ver Texto, por negar el suministro de ese producto a clientes habituales, todo en relación con el art. 6 Ver Texto ley 12830 (prorrogada por ley 14120 Ver Texto).

Que el presunto infractor, por apoderado, interpone recurso de apelación con arreglo a lo dispuesto por el art. 2 Ver Texto ley 13906 y deja planteado el caso federal (fs. 67/70). Sostiene, en resumen, que los decretos PEN. 10102/1949 (art. 2 Ver Texto) y 17261/1951 Ver Texto son inconstitucionales por cuanto admiten la competencia de funcionarios delegados en el territorio de una provincia y, siendo lo gobernadores de provincia por el art. 110 Ver Texto CN. agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir las leyes de la Nación, no pudo el Poder Ejecutivo Nacional sustituir a dichos agentes naturales por el funcionario creado por el decreto 23687/1949 Ver Texto. Afirma, en consecuencia, que la sentencia apelada no se ajusta a derecho por haber sido dictada en violación de los arts. 86 Ver Texto inc. 2 y 110 Ver Texto CN.

Concedido el recurso de apelación para ante el juez federal en lo contenciosoadministrativo de la Capital Federal (fs. 73), este magistrado se declaró incompetente y dispuso remitir las actuaciones al director de Abastecimiento de la provincia de Buenos Aires (fs. 82), quien las cursó a la Dirección de Policía Económica (fs. 86), las que, finalmente, fueron elevadas al juez federal de La Plata (fs. 88).

Que el juez federal de La Plata, por sent. del 18/7/1957 (fs. 92/95), declaró nula la resolución apelada y dispuso devolver las actuaciones a la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento, porque “el decreto 17261/1951, en cuanto por su art. 1 Ver Texto restablece la jurisdicción del directorio nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento en el Gran Buenos Aires, es contrario al art. 104 Ver Texto CN.”

Que notificado el procurador fiscal de la sentencia (fs. 95 vta.), interpuso contra la misma el recurso extraordinario (fs. 97/100), el cual fue concedido (fs. 100 vta.).

En cuanto a la procedencia del recurso: que invistiendo el a quo, en el caso de autos, el carácter de tribunal superior (art. 2 Ver Texto ley 13906) y surgiendo de la sentencia definitiva la cuestión federal -inconstitucionalidad del decreto PEN. 7261/1951 Ver Texto-, el recurso extraordinario es procedente (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 y Fallos 184:530 Ver Texto ; 185:208 Ver Texto ; 187:296 Ver Texto y 573; 190:373 Ver Texto y otros).

En cuanto al fondo del asunto: que el a quo fundamenta la sentencia en recurso en las siguientes consideraciones: a) que la provincia de Buenos Aires al dictar las leyes 5135 Ver Texto y 5347 Ver Texto, por las cuales se faculta al Poder Ejecutivo y/o al director de Abastecimientos para el cumplimiento de la ley nacional 12830 Ver Texto con las facultades que especifican el art. 2 Ver Texto y concs. ley 5135, ha ejercido un poder de policía que le es privativo y que no ha delegado al Gobierno de la Nación, pues ese poder no es delegable; b) que las leyes nacionales que reprimen el agio y la especulación no reglan el comercio interprovincial ni son de sanidad animal, que pueden ser ejercidas y fiscalizadas en su cumplimiento por la Nación; c) que ninguna de las leyes sobre precios máximos o mínimos se refieren al comercio interprovincial de ganado, al cual expresamente se refiere el decreto 17261 Ver Texto; d) que el Poder Ejecutivo Nacional, al dictar el decreto 17261 Ver Texto que autoriza a ejercer un poder de policía dentro del territorio provincial, poder que es privativo de la provincia, ha extralimitado sus facultades de reglamentación y violado el art. 104 Ver Texto y concs. CN.

Que fundándose el fallo en recurso, según las consideraciones precedentes, en que las leyes represivas del agio y de la especulación son leyes de policía cuyo cumplimiento le está reservado a las provincias, corresponde, en primer término, establecer a qué clase de legislación pertenecen la ley 12830 Ver Texto y sus complementarias, esto es, si son leyes comunes, locales o federales, desde que la solución de la respectiva cuestión está en relación directa e inmediata con la clase de esa legislación.

Las leyes 12830 Ver Texto y 12983 Ver Texto conceden al Poder Ejecutivo Nacional las atribuciones necesarias para la regulación principalmente de los precios máximos de las materias primas, artículos manufacturados, locaciones de obra o productos de cualquier naturaleza, destinados a la alimentación, vestido, vivienda, materiales de construcción, alumbrado, calefacción, sanidad y cualesquiera otros que afecten las condiciones de vida, el trabajo y al transporte de dichas cosas (art. 1 Ver Texto ley 12830). Además, le faculta para suspender o secuestrar patentes y marcas; incautarse de productos y mercaderías, debiendo consignar judicialmente su precio con posterioridad; incautarse temporariamente para su uso de establecimientos industriales o comerciales, consignando también con posterioridad el valor de uso; congelar precios; fijar las remuneraciones; obligar a fabricar determinados productos dentro del sistema de cuota mínima que fijare (art. 1 Ver Texto ley 12983). Finalmente, el art. 16 Ver Texto ley 12830 declara de utilidad pública y sujetos a expropiación las mercaderías y productos comprendidos en ella y las materias primas necesarias para su elaboración, estén o no destinados al uso o consumo propio de su poseedor, y faculta al Poder Ejecutivo a tomar posesión de las mercaderías expropiadas, sin más formalidad que la de consignar judicialmente el precio de costo más una indemnización que no podrá exceder de un 10% para las materias primas y hasta el precio máximo fijado para las demás mercaderías sometidas al régimen de esta ley. Estas facultades podrán ser ejercidas por los gobiernos de provincia y gobernadores de territorio, previa autorización del Poder Ejecutivo (art. 3).

Que la legislación en examen, como lo ha declarado esta Corte con respecto a la ley 12591 Ver Texto -la primera dictada por el Congreso en esta materia- es ajena al art. 67 Ver Texto inc. 11 CN.; es una legislación especial, temporaria y de emergencia, originada por la necesidad imperiosa de impedir, en lo posible, el agio, la especulación y los precios abusivos de cosas que afectan la vida y el trabajo de la comunidad (Fallos 192:213; 193:490 Ver Texto ; 199:29 Ver Texto).

Que, en atención a la finalidad de esta legislación, es indubitable que se trata de una legislación de policía federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nación. Es de señalar, a este efecto, que todas las leyes represivas del agiotaje y especulación ilícita dictadas desde 1939 hasta la sanción de la ley 14440 Ver Texto -leyes 12591 Ver Texto, 12830 Ver Texto , 12983 Ver Texto, 13492 Ver Texto y 13906 Ver Texto- han discernido nec varietur la competencia para la decisión de última instancia a los jueces nacionales, no obstante la intervención de los órganos administrativos provinciales en la primera instancia del proceso, bien entendido cuando ha existido autorización previa del Poder Ejecutivo Nacional.

Que si bien es incuestionable que el poder de policía corresponde a las provincias, y la Nación lo ejerce dentro del territorio de ellas sólo cuando le ha sido conferido o es una consecuencia de sus facultades constitucionales (Fallos 7:150; 101:126, consid. 3; 134:401, consid. 11; 154:5, consids. 5 y 6; 192:350, consid. 5 y otros), no lo es menos que la ley fundamental ha otorgado al Congreso (art. 67 Ver Texto inc. 16), la facultada de “proveer lo conducente a la prosperidad, al adelanto y bienestar de todas las provincias”, a cuyos efectos la Nación es considerada como una unidad político-económica, por cuanto en la medida de la competencia federal desaparecen las fronteras de las provincias. Y es en ejercicio de esa delegación que el Poder Legislativo Nacional ha podido dictar la legislación represiva del agiotaje, sin violación de las jurisdicciones provinciales, a fin de prevenir y sancionar la especulación ilícita y los precios abusivos que atentan y ponen en riesgo el bienestar general de toda la República.

Que la ley 13906 Ver Texto faculta al Poder Ejecutivo a delegar total o parcialmente en el o los funcionarios que él mismo determine, las atribuciones que le confieren las leyes 12830 Ver Texto y 12983 Ver Texto, sin perjuicio de que las sanciones que se impongan puedan ser recurribles ante los jueces federales en las provincias (arts. 1 y 2). La ley concede, pues, al Poder Ejecutivo la facultad de conferir esas atribuciones al órgano u órganos administrativos que él determina, a los efectos del cumplimiento de la legislación de agiotaje. Esta transferencia de funciones, con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte, es constitucionalmente válida (Fallos 148:430, consids. 6, 7, 11 y 12; 155:178, consid. 7; 156:323, consid. 2).

Que en ejercicio de la facultad conferida por el art. 1 Ver Texto ley 12983 y a los efectos del cumplimiento de las leyes represivas del agiotaje (leyes 12830 Ver Texto , 12983 Ver Texto y 13492 Ver Texto), el Poder Ejecutivo, por decreto 10102/1949 Ver Texto, creó la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento, que tendrá a su cargo “todo cuanto se relaciona con la vigilancia y contralor del cumplimiento de las leyes enunciadas en la Capital Federal, en el Gran Buenos Aires, y en lo referente al comercio interjurisdiccional en todo el territorio de la República (art. 2). Correspóndenle, entre otras, las funciones de vigilancia y contralor y represión de las leyes sancionadas, `cuando no estén conferidas por disposición expresa a los gobernadores de provincias o territorios nacionales’ (art. 3)” (B.O. del 29/4/1949). Esta extensión de la jurisdicción de la autoridad administrativa nacional al llamado “Gran Buenos Aires”, que comprende veintiún partidos de la zona adyacente a la Capital Federal, quedó sin efecto en virtud del art. 1 Ver Texto decreto 25041/1950, en cuyos considerandos se expresan los motivos de esa limitación: a) necesidad de disponer la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento de sus efectivos para el cumplimiento de las leyes de agiotaje en el distrito de la Capital; b) tener la provincia de Buenos Aires un organismo técnico capacitado para ejercer esas funciones en los partidos llamados “Gran Buenos Aires” (B.O. del 30/11/1950).

Posteriormente, por decreto 17261/1951 Ver Texto quedó derogada la limitación prevista en el art. 1 Ver Texto decreto 17261/1951, restableciéndose la vigencia plena del decreto 10102/1949 Ver Texto en “todo lo relacionado con el comercio de ganado vacuno para consumo y de carne vacuna”. Además, se estableció: “A los efectos de la aplicación de las leyes mencionadas (leyes 12830 Ver Texto , 12983 Ver Texto y 13906 Ver Texto) y de las disposiciones complementarias dictadas o que se dicten, será considerado como una sola jurisdicción la zona constituida por la Capital Federal y los veintiún partidos de la provincia de Buenos Aires enumerados en el art. 8 Ver Texto decreto 10102/1949” (B.O. del 5/9/1951).

Que no es exacto, como lo sostiene la sentencia en recurso, que el Poder Ejecutivo Nacional, al dictar el decreto 17261/1951 Ver Texto que autoriza a ejercer un poder de policía dentro del territorio provincial, haya extralimitado sus facultades de reglamentación y violado el art. 104 Ver Texto y concs. CN. En efecto, como ya se ha expresado, las leyes represivas del agiotaje -leyes 12830 Ver Texto , 12983 Ver Texto y 13906 Ver Texto- constituyen una legislación de policía federal dictada por el Congreso en ejercicio de las atribuciones que le confiere el inc. 16 del art. 67 Ver Texto CN., cuyo imperio se extiende a todo el territorio de la República. Y con arreglo a lo estatuido por el art. 86 Ver Texto inc. 2 CN., el Poder Ejecutivo ha tenido la facultad propia de la reglamentación de esas leyes. Es cierto que, de acuerdo con lo establecido por el art. 3 Ver Texto ley 12830, el cumplimiento de la legislación de agiotaje puede ser conferida a los gobiernos de provincia, previa autorización del Poder Ejecutivo, pero siendo discrecional el traspaso de ese cumplimiento, en cualquier momento el Poder Ejecutivo, si lo considera conveniente, puede legítimamente retrotraerlo.

Que conforme al sistema y régimen estatuidos por la legislación represiva del agio, de la especulación ilícita y de los precios abusivos, la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y Abastecimiento tiene jurisdicción en el ámbito territorial que determine el Poder Ejecutivo, a cuyo arbitrio queda, para el mejor cumplimiento de esa legislación, facultar a los gobiernos de provincia y gobernadores de territorios el cumplimiento de sus disposiciones.

Por ello, se revoca la sentencia de fs. 92/95, y vuelvan los autos al juzgado de origen a fin de que el juez reasuma su jurisdicción.- Alfredo Orgaz.- Benjamín Villegas Basavilbaso.- Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.- Luis M. Boffi Boggero.- Julio Oyhanarte.