Prólogo de “Tratado de lavado de activos y financiación del terrorismo. Prevención, investigación y prevención”

Tratado de lavado de activos y financiación del terrorismo. Prevención, investigación y prevención. Humberto Bertazza y Francisco D’Albora (h) (directores) (3 tomos) set: 41355521

PROLOGO

La obra que se presenta al lector es un trabajo colectivo, que abarca los más diversos aspectos relacionados con la prevención y el control del lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Incumbencias profesionales propias de las Ciencias Económicas y del Derecho, confluyen para ampliar la perspectiva con que se enfocan.
La misma incluye una diversidad de autores convocados y una enorme variedad de temas abordados.  Va de suyo que ello implica incorporar opiniones y puntos de vista que no siempre coinciden con los propios.
Durante los arduos meses de trabajo se produjo la importante modificación a la Ley 25.246 operada por Ley 26.683 y se sancionó, además, la Ley 26.734, circunstancia que obligó a reformular algunos aspectos que ya habían sido elaborados.
La primera parte se dedica a Cuestiones Generales; la segunda y la tercera abordan temas de derecho penal, en tanto la cuarta versa sobre aspectos relacionados con la investigación, tanto en su faz procesal como de auditoría. La quinta parte desarrolla interesantes reflexiones sobre el régimen penal administrativo y la sexta se ocupa de lo atingente al sistema de prevención y control. La séptima parte contiene trabajos relacionados con la labor de auditoría y la octava cuestiones de derecho comparado y sobre el financiamiento del terrorismo. En la novena y última se añade un apéndice legislativo para facilitar la comprensión de las normas involucradas en lo comentarios.
Es nuestra intención que esta obra sea un disparador para generar nuevas colaboraciones y posiciones doctrinarias que sigan dando a luz en esta compleja disciplina.
LOS DIRECTORES

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mayo de 2012

Fallo del día: deducción de “malos créditos” según los usos y costumbres del ramo

 

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación
Fecha: 18/12/2012

Partes: Multicanal S.A. (TF 22764-I) c. DGI

Publicado en: Checkpoint
 

Hechos
La Cámara revocó la resolución de la AFIP por la que se determinó de oficio la obligación tributaria de un multimedios frente al Impuesto a los Servicios de Radiodifusión. El organismo recaudador dedujo recurso ordinario de apelación. La Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la sentencia apelada.

Sumarios
1 – La posición de la AFIP, al supeditar la configuración y deducción de los “malos créditos”, en relación al Impuesto  a los Servicios de Radiodifusión, al inicio de la acción judicial de cobro, carece de sustento, en tanto el contribuyente, titular de medios de comunicación, ajustó su conducta los usos costumbres del ramo —según la ley del gravamen— a los fines de calificar como incobrables a los abonados que habían incurrido en mora en sus facturas, razón por la que corresponde confirmar la revocación de la determinación de oficio de la obligación tributaria.
M. 805. XLVII.
R.O.
Multicanal SA (TF 22.764-I) c. DGI.
 
Buenos Aires, 18 de diciembre de 2012.
Vistos los autos: “Multicanal SA (TF 22.764-I) c. DGI”.
Considerando:
1°) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento del Tribunal Fiscal de la Nación, revocó íntegramente la resolución de la Administración Federal de Ingresos Públicos por la que se determinó de oficio la obligación tributaria de la actora frente al impuesto a los servicios de radiodifusión correspondiente a los períodos fiscales diciembre de 1997 a diciembre de 1998, inclusive, se liquidaron intereses resarcitorios, y se aplicó una multa equivalente al 70% del importe del gravamen presuntamente omitido (art. 45 de la ley 11.683, t.o. en 1998 y modificaciones) (fs. 298/303). Al así decidir, impuso las costas del juicio a la vencida, elevó los honorarios regulados a los profesionales de la actora y fijó los correspondientes a las tareas realizadas ante esa alzada.
2°) Que contra tal sentencia, el organismo recaudador dedujo recurso ordinario de apelación (fs. 309/310 vta.) que fue concedido a fs. 313. El memorial de agravios obra a fs. 320/333 y su contestación por la actora a fs. 336/350 vta. La apelación planteada es formalmente admisible puesto que se dirige contra una sentencia definitiva, dictada en una causa en que la Nación es parte, y el valor disputado en último término, sin sus accesorios, supera el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6°, ap. a, del decreto-ley 1285/58 y la resolución 1360/91 de esta Corte.
3°) Que las cuestiones planteadas en los presentes autos resultan sustancialmente análogas a las consideradas y resueltas por el Tribunal en la causa M.528.XLVI “Multicanal SA (TF 26.460-I) c. DGI”, sentencia del 31 de julio de 2012, a cuyos fundamentos corresponde remitirse, en lo pertinente, por razones de brevedad. En efecto, del informe pericial glosado a fs. 125/131 vta. surge que Multicanal siguió, en los años 1998 y 1999, un procedimiento para suspender y dar de baja como incobrables a los abonados que hubiesen incurrido en mora en la cancelación de sus facturas. Las características de ese método surgen del examen de un muestreo de 215 casos donde se verifica la uniformidad de las prácticas llevadas a cabo por la empresa, que consisten, en primer lugar, en el envío de una carta denominada “Regularización de deuda”, a través de la cual se manifiesta la existencia de la deuda y se solicita su cancelación al cliente “a la brevedad”. En caso de que al mes siguiente al envío de esa primera carta se mantuviera la condición de mora del abonado, Multicanal S.A. le envía una segunda carta denominada “Intimación de pago” en la que, aparte de reiterarle la existencia de la deuda, le informa la suspensión del servicio de televisión por cable “y el apercibimiento de iniciar acciones judiciales tendiente[s] al cobro de lo adeudado”. Si con posterioridad a ello no se recibe una “respuesta favorable del abonado, Multicanal S.A. emite la correspondiente orden de desconexión” y “una nota de crédito para dar de baja el crédito por incobrable” (fs. 129/129 vta.).
 4°) Que toda vez que se encuentra acreditado en autos que el reseñado procedimiento responde a los usos y costumbres de la actividad que desarrolla la actora, y a los que alude la ley del tributo (confr. arg. sentencia del Tribunal Fiscal, en especial cons. VII, —6° párrafo—, fs. 171 vta., compartido por la cámara —confr. cons. XIII, 1° párrafo, fs. 302—) resulta inatendible el planteo que el organismo recaudador realiza ante esta instancia dirigido a desconocer la demostración de ese extremo (conf. fs. 330 vta. y 330 bis), máxime cuando éste fue expresamente reconocido por la apelante en oportunidad de alegar sobre el mérito de la prueba producida —al señalar que “en momento alguno fueron temas controvertidos la forma en que lleva la actora su contabilidad ni cuál es la mecánica por ella adoptada para considerar como incobrables a sus deudores” (confr. alegato de fs. 173/175, especialmente fs. 174 vta., pto. III, ‘c’)— y al expresar agravios ante la cámara —donde argumentó que el Tribunal Fiscal había hecho “valer en autos los ‘usos y costumbres’ de la actividad desarrollada por la recurrente…por sobre las claras previsiones contenidas en las leyes y reglamentaciones aplicables” (confr. escrito de expresión de agravios, en especial fs. 190).
5°) Que tampoco se encuentra controvertido en autos que los porcentajes de incobrabilidad sobre los ingresos totales por abonados considerados por Multicanal S.A. durante los años 1998 y 1999 —6,81% y 4,52%, respectivamente—, encuadran en los parámetros normales para la actividad de emisoras de televisión por cable en los años indicados, según la Asociación Argentina de Televisión por Cable (confr. recurso de apelación, pto. 9.1, fs. 59; oficio glosado a fs. 117 y su contestación a fs. 133). Al respecto cabe puntualizar que el Fisco Nacional reconoce expresamente —en lo atinente a la citada prueba informativa— que “no se encuentra en discusión la cantidad de abonados que a la postre devienen en incobrables, sino que la presente controversia se centra…en el hecho…de pretender otorgarle efectos tributarios a la incobrabilidad registrada” (confr. alegato de fs. 173/175, en particular fs. 174 in fine).
6°) Que en tales condiciones, carece de sustento la posición de la Administración Federal de Ingresos Públicos al supeditar la configuración y deducción de los “malos créditos” al ineludible inicio de la acción judicial de cobro, cuando el contribuyente invocó haber ajustado su conducta a los usos y costumbres del ramo —a los que remite la ley— y, pretendió invalidar su aptitud probatoria sin siquiera haber controvertido su existencia o haber demostrado que la actora no había cumplido con los pasos allí previstos.
7°) Que en tal comprensión, resulta igualmente inatendible el planteo del Fisco Nacional que cuestiona la suficiencia del referido procedimiento sobre la base de señalar que “la actora…luego de realizar gestiones…procedió a la emisión de notas de créditos liberando así a los deudores de su deuda, circunstancia incompatible con la deducción por incobrabilidad” por cuanto “no se trata de un ‘mal crédito’ ni de un ‘crédito dudoso’ sino que se trata de una condonación de deuda efectuada por Multicanal S.A. a favor de sus clientes y en tanto condonación, en modo alguno puede aceptarse su deducción” (fs. 330 bis, 3° y 4° párrafos). En efecto, tal como ha sido sostenido por esta Corte en la causa “Banco Francés S.A. (TF 18.280-I) c. DGI” (Fallos: 333:2065), la expresión “malos créditos” en el art. 87 de la ley del tributo, “alude tanto a los ‘créditos dudosos’ como a ‘los incobrables’ —cfr. arg. art. 139 del decreto reglamentario— mientras que el art. 142 del citado reglamento enumera ‘indicios de incobrabilidad’ aplicables solo a estos últimos por remitir a supuestos de hecho que confieren semiplena certeza acerca de la insolvencia del deudor y la imposibilidad de cumplimiento de sus obligaciones, incluso con antelación al término del plazo estipulado”; en tanto que “los créditos dudosos toman esa denominación porque la frustración de la expectativa de cobro no deriva de aquellos hechos que la hacen manifiesta sino del vencimiento de la obligación impaga que origina una presunción de insolvencia confirmable por vías alternativas” (cons. 13, párrafo segundo, del citado precedente); y que en el concreto caso de autos se encuentran contempladas en el procedimiento reseñado en el considerando 3° de esta sentencia, y cuya aplicación al caso el organismo recaudador pretende desconocer sin desarrollar razones válidas para ello.
8°) Que, por último, tampoco pueden prosperar los agravios contra la regulación de los honorarios de los profesionales intervinientes por su actuación cumplida ante el Tribunal Fiscal —abogado J. A. D. O. y contador A. C.— que fueron fijados por el a quo en la suma de $550.000 para cada uno de ellos (conf. sentencia de cámara, cons. XIV, fs. 302 vta.) toda vez que el monto total de esos emolumentos —en la inteligencia de que retribuyen tanto la representación como el patrocinio— no supera el tope máximo que resultaría de la aplicación de los arts. 7° y 9° de la ley 21.839 ni se presenta como una remuneración desproporcionada en función al monto, naturaleza y complejidad del proceso, al mérito de la labor profesional cumplida ante el organismo jurisdiccional y a la trascendencia que el asunto puede tener para casos futuros (confr. arts. 6°, 7°, 9°, 19, 37, 38 y concordantes de la ley 21.839; y, además, escrito de apelación de fs. 32/60 vta., escrito de contestación del traslado de oposición de la AFIP a la producción de la prueba ofrecida —fs. 107/112—, prueba de informes de fs. 125/133, escrito denunciando hecho nuevo a fs. 135/137 y alegato de fs. 153/158).
Del mismo modo, corresponde confirmar los honorarios regulados por la actuación de los profesionales de la actora en la instancia cumplida ante la cámara, pues su importe se ajusta a lo establecido por el art. 14 de la ley 21.839.
Por ello, se confirma La sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase. — Ricardo Luis Lorenzetti. — Elena I. Highton de Nolasco. — Enrique S. Petracchi. — Juan Carlos Maqueda. — Carmen M. Argibay.

Fallo clásico: Cimadamore, Esio B.

 

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha: 19/11/1941
Partes: Cimadamore, Esio B.
Publicado en: LA LEY24, 747
Cita Online: AR/JUR/25/1941

Hechos:
El jefe de policía local, de acuerdo a lo dispuesto en el decreto reglamentario del Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe de fecha 25 de noviembre de 1940, en cuanto impide la portación de armas, le impuso a un ciudadano multa de $100 o en su defecto ordenó su arresto y decomiso del arma. El ciudadano solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la norma aplicada por la autoridad policial, con fundamento en que la norma no es ley y aun así aplica penas privativas de libertad en violación del art. 18 de la Constitución Nacional. El juez de grado no hizo lugar a la acción. Venido a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Tribunal declaró la inconstitucionalidad del decreto impugnado.

Sumarios:
1. El hecho de que el Congreso de la Nación haya dejado la materia concerniente a faltas a la reglamentación de las autoridades locales, no autoriza a pensar que el Poder ejecutivo pueda por sí solo ejercer esta función, que en todo país republicano es del resorte del Poder legislativo.
2. La configuración de un delito, por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder legislativo y escapa a la órbita de las facultades ejecutivas.
3. El decreto del Poder Ejecutivo de Santa Fe, de noviembre 25 de 1940, que castiga con multa de $100 la portación de armas, estaría siempre en contravención al art. 91, inc. 2 de la Constitución provincial, concordante con el art. 86, inc. 2 de la nacional, aun en el caso de considerar que el cód. rural de la provincia en cuanto declara falta y reprime la portación de armas, en las “campañas y poblaciones”, comprenda también a las poblaciones urbanas puesto que el legislador, en dicho código, limita la penalidad de multa a $ 25.
4. El decreto del Poder Ejecutivo de Santa Fe, de noviembre 25 de 1940, que castiga con multa de $ 100 o en su defecto con arresto, la portación de armas, además del decomiso del arma es violatorio del art. 18 de la Constitución nacional.

Texto Completo: Resolución del jefe de policía. — Jobson, febrero 19 de 1941.
Visto: el parte que antecede y estando probada la infracción al art. 2° de la reglamentación vigente sobre portación de armas, dictada con fecha 25 de noviembre ppdo., aplíquese al causante, Esio Cimadamore, $ 100 de multa o en su defecto el arresto correspondiente, más decomiso del arma. —Pedro C. Pedrerol.
1ª Instancia. — Jobson, mayo 7 de 1941.
Considerando: Que el apelante alega por intermedio de su defensor, la inconstitucionalidad del decreto sobre portación de armas aplicado por la autoridad policial, al imponerle $ 100 de multa o, en su defecto, el arresto correspondiente, más decomiso del arma, como contraventor al art. 2° del decreto reglamentario de la portación de armas, dictado por el P. E. de la provincia con fecha 25 de noviembre de 1940; y pide se declare la inconstitucionalidad de la resolución y penalidad aplicada por la jefatura en su contra.
Que esa inconstitucionalidad se alega, fundándose en que el decreto reglamentario aplicado por la policía no es ley, y “en cuanto aplica penas privativas de la libertad, es a todas luces arbitrario y nulo, por cuanto viola los principios fundamentales que consagran la Constitución nacional y la provincial para la garantía de los derechos individuales”; cita el art. 18 de la Constitución y agrega que ninguno de los incisos del art. 91 de la Constitución provincial, faculta al P. E. para dictar ese decreto.
Que de las argumentaciones que se hace en los escritos presentados por la defensa, se deduce, con toda claridad, que la inconstitucionalidad se alega en la inteligencia que no existe en nuestra provincia ley anterior que sirviera de base al decreto aplicado por la policía; pero en el caso, que el cód. rural de la provincia, en su art. 554, establece: “La policía castigará rigurosamente: …inc. 6°: El uso de armas en las poblaciones y en reuniones públicas, y en todo caso, el de la daga, facón o estilete”; y el art. 1° del decreto del P. E., que se impugna, prohíbe la portación de armas, a excepción, dice: “de los casos previstos en la presente reglamentación, considerando armas, a más de las de fuego, todo instrumento punzante, cortante, etc., como: daga, facón, estilete, etc.”. Además, el art. 555 del cód. rural establece que el delito del inc. 6° del art. 554 (o sea el uso de armas), será “castigado con una multa de $ 25”; estableciéndose en el art. 550 de dicho código, que “la multa impuesta por faltas o delitos rurales, se convertirá, en caso de insolvencia, en arresto, a razón de un día por cada peso nacional”. Tenemos así que el cód. rural establece como ley que la policía castigará rigurosamente el uso de armas en las poblaciones e impondrá por ese delito una multa de $ 25 ó 25 días de arresto en caso de insolvencia, y el P. E. de la provincia en la reglamentación que hace en el decreto impugnado, luego de considerar las mismas armas a que se refiere el cód. rural, y de prohibir su portación, establece en su art. 2° las penas de 15 días de arresto o $ 100 de multa por cada infracción, es decir, disminuye el tiempo de la pena corporal y aumenta el importe de la multa.
Que de lo expuesto, se deduce que el P. E. de la provincia, ejercitando la atribución que le confiere el inc. 2° del art. 91 de la Constitución provincial, en el decreto impugnado por el recurrente, no ha hecho otra cosa que expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de la ley (cód. rural) sin alterar el espíritu de ella.
Que ello basta para llegar a la conclusión que el decreto aplicado por la autoridad policial, está de acuerdo con las prescripciones de las constituciones nacional y provincial.
Que en cuanto a la necesidad, que dice el recurrente, tenía para llevar armas, no puede cambiar su situación de contraventor al decreto de que se trata, ya que el mismo establece (art. 3°, inc. b]) a quién concede permiso para portar armas y los requisitos que deben llenarse para obtenerlo.
Que en tales condiciones, estando justificado que el recurrente ha contravenido el art. 2° del decreto de que se trata y que la sala en lo criminal tiene resuelto no ser aplicable el art. 26 del cód. penal en los casos de faltas (ley de juegos) resuelvo no hacer lugar a la inconstitucionalidad que se pide del decreto del P. E. de la provincia de fecha noviembre 25 de 1940, reglamentario de la portación de armas, y confirmar la resolución recurrida, con costas al recurrente. —Francisco F. Zuviría. — Ante mí: José V. Candioti.
Opinión del procurador general de la Nación. — Tiene esta Corte admitido que las autoridades a cuyo cargo se halla la conservación del orden, pueden crear por edicto penalidades no mayores de $ 100 de multa o 15 días de arresto. Resulta entonces infundada la tacha de inconstitucionalidad, motivo del recurso, máxime cuando el tribunal apelado considera que el P. E. de Santa Fe, al dictar el decreto de 25 de noviembre de 1940, reglamentario de la portación de armas y aplicado ahora, se limitó a poner en ejecución una ley provincial. En tales condiciones, y aun cuando atentas las particularidades del caso parece excesiva la represión impuesta al recurrente, V. E. no podría remediarlo. — Octubre 11 de 1941. —Juan Álvarez.
Buenos Aires, noviembre 19 de 1941.
Considerando: Que la sentencia condena al apelante a una multa de $ 100, o en su defecto a sufrir arresto por 15 días, además del decomiso del arma, por haber muerto de un tiro a un perro en el expresado pueblo, lo que lo hace incurrir en la contravención de portación de armas prevista y castigada por el art. 2° del reglamento de policía, dictado por el P. E. el 25 de noviembre de 1940.
Que esta sentencia es de última instancia en el orden provincial y el caso ha sido juzgado por la aplicación de un reglamento dictado por el P. E. e impugnado de inconstitucional, por cuanto no hay ley ni menos disposición constitucional que autorice al P. E. a dictar ese cuerpo de legislación, en el cual se ha definido una falta y se la castiga con una doble penalidad, siendo esta función propia y exclusiva, se dice, del Poder legislativo.
Que habiendo la sentencia desechado esa impugnación, que se la fundaba en el art. 67, inc. 11 de la Constitución, y teniendo el carácter de definitiva, el caso cae en la previsión del art. 14, inc. 2°, de la ley 48. Además, se ha alegado que el apelante ha sido condenado a una pena corporal y pecuniaria sin que haya habido una ley anterior al hecho imputado que lo prevea y castigue, por lo cual debe considerarse vulnerada la garantía del art. 18. Por este motivo más corresponde el recurso extraordinario, y así se declara.
Que en cuanto al fondo de la cuestión, resulta de autos que, efectivamente, el recurrente ha sido condenado en última instancia por el juzgado de instrucción de Jobson (Santa Fe) por la falta arriba relacionada al pago de $ 100 ó en su defecto a 15 días de arresto y a su accesoria, la pérdida del arma de que se valió, aplicándole el reglamento citado, que es de origen puramente ejecutivo.
Que el Congreso de la Nación, al dictar el cód. penal vigente, deliberadamente no ha querido legislar sobre las faltas, dejando la materia, con ciertas reservas, librada a la legislación de los Estados federales, considerando que si bien esta clase de contravenciones constituye en algunos casos verdaderos pequeños delitos comunes a los cuales podría aplicárseles los principios generales de la legislación nacional, más frecuentemente ofrecen características especiales determinadas por las costumbres de cada localidad, por las necesidades de orden moral o material de los pueblos o por el resguardo de ciertas instituciones locales, cuyo regular funcionamiento les interesa más directamente, o porque existen en cada región muchos y pequeños intereses que hay que contemplar en este género de represión y que lógicamente pueden ser mejor apreciados por los poderes locales. Que este concepto resulta claramente establecido de los antecedentes legislativos que han precedido a la sanción del cód. penal (“Cód. penal y sus antecedentes”, del doctor R. Moreno, t. 1, p. 217).
Pero el hecho de que el Congreso de la Nación haya dejado esta materia a la reglamentación de las autoridades locales, no autoriza a pensar que el P. E. pueda por sí sólo ejercer esta función, que en todo país republicano es del resorte del Poder legislativo. La jurisdicción para entender en esta clase de contravenciones, acordada a las autoridades locales, es distinta del poder de legislar sobre la materia. La configuración de un delito, por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder legislativo y escapa de la órbita de las facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohíbe (art. 19 de la Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o prohíba una cosa, para que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya, al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y correlativos en el orden penal imponen la necesidad de que sea el Poder ejecutivo quien establezca las condiciones en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el P. E. solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su sentido (art. 86, inc. 2°).
Así, en el caso del t. 178, p. 355 (1), con motivo de una sanción penal creada por el P. E. nacional, de orden pecuniario, esta Corte dijo: “Toda nuestra organización política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los habitantes, así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y el P. E. no puede crearlas ni el Poder judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca”.
Que en el curso de este juicio no se ha dicho siquiera que exista disposición constitucional que autorice al P. E. a dictar un reglamento sobre faltas y su represión. Tampoco hay una ley que le confiera esa atribución extraordinaria en base a ciertas normas y provisiones de carácter general acordadas por el poder que hace la ley y que se confía a la discreción del poder que la reglamenta, como necesarias para su eficaz ejecución, tal como sucedió en el caso juzgado por esta Corte de la ley 3445, que se registra en el t. 148, p. 430, en el cual el Congreso, para mantener el orden y la higiene de los puertos, hasta tanto no se sancionara el cód. de policía fluvial, dejó librado a la reglamentación del P. E. todo lo relativo a la materia, hasta en sus más pequeños detalles. Y así esta Corte, apoyándose en la doctrina de Marshall pudo decir: “Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al P. E. o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del P. E. se halla fuera de la letra de la Constitución”. En el fallo del t. 171, p. 275, se hizo mérito de la misma doctrina para llegar a la conclusión de que una reglamentación sobre tarifas hecha en el Puerto de Rosario por el P. E., dentro de las provisiones de su ley, era válida constitucionalmente.
Que en el caso sub júdice no median estos antecedentes. Escuetamente está planteada la cuestión de si el P. E. puede, a título de reglamentación, configurar contravenciones o faltas y establecer la penalidad correspondiente que sólo su arbitrio le dicte. La contestación no es dudosa.
Que en los casos registrados en el t. 155, ps. 178 y 185 de la colección de fallos, esta Corte reconoció al P. E. de la Nación la facultar de ejercer poderes reglamentarios de policía para la Capital en ausencia de toda ley sobre la materia y en virtud del precepto del art. 27 del cód. de proced. crim., sin que ello importara delegación de poderes, sino el ejercicio de las facultades que le acuerda el art. 86, inc. 2° de la Constitución nacional; doctrina que fué ratificada en el fallo del t. 175, p. 311.
Que en la sentencia recurrida se Ha citado en su apoyo el art. 554 del cód. rural de Santa Fe, que declara falta la portación de armas en las campañas y poblaciones y la castiga con una multa de $ 25, y el art. 550 del mismo, que sustituye la pena pecuniaria por la corporal en los casos de insolvencia, a razón de un día de arresto por un peso moneda nacional; pero ello, aun aceptando que la palabra “población” del cód. rural comprenda a las urbanas, no modifica la condición jurídica del decreto impugnado, desde que aparece claro que la voluntad del legislador fué limitar la penalidad a $ 25, resultando así un caso de evidente extralimitación, en contravención al art. 91, inc. 2° de la Constitución de Santa Fe, concordante con el art. 86, inc. 2° de la nacional.
En su mérito y oído el procurador general, se revoca la sentencia apelada en todo cuanto pudo ser materia del recurso extraordinario y se declara violatorio del art. 18 de la Constitución nacional el decreto reglamentario del P. E. de la prov. de Santa Fe del 25 de noviembre de 1940, en cuanto al caso se refiere. —Roberto Repetto —Antonio Sagarna —Luis Linares —Benito A. Nazar Anchorena —Francisco Ramos Mejía.

Fallo del día: el alcance actual de las funciones disciplinarias en el Ministerio Público Fiscal

 

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 27/12/2012

Partes: Torres, Ana M. v. Ministerio Público — Procuración General de la Nación

Publicación: APJD 26/03/2013

MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal – Facultades del Procurador General – Status constitucional – Sanción administrativa a la titular de la secretaria de una fiscal – Faltas graves – Tribunal de Enjuiciamiento – Independencia funcional del órgano –

 

Sumarios

 

1.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

Cuando un funcionario del ministerio público es designado para desempeñar transitoriamente la magistratura judicial, su independencia se ve objetivamente retaceada si la responsabilidad institucional por el cumplimiento de esa función es juzgada por una autoridad que, a su vez, ha sido su superior jerárquico hasta entonces en las condiciones expresadas y lo seguirá siendo cuando concluya con esa misión provisoria.

 

2.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La intervención en un procedimiento de la más alta trascendencia institucional —como es el destinado a decidir la remoción en el cargo de un funcionario como consecuencia de la responsabilidad política por el ejercicio de una magistratura constitucional independiente— de un órgano al cual ninguna disposición normativa le había reconocido expresamente dicha atribución y que tampoco es el encargado de juzgar esa misma clase de responsabilidad de los magistrados titulares, asemeja la situación a la condición de un tribunal especial o ad hoc que, no satisface las exigencias necesarias para considerar salvaguardada la autonomía que proclama el art. 120 de la Constitución Nacional.

 

3.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

El art. 120 de la Constitución Nacional, incorporó al Ministerio Público como una de las Autoridades de la Nación, y lo reconoció como órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, y le asignó como función la de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad.

 

4.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La constitucionalización del Ministerio Público llevada a cabo por la reforma de 1994 se instrumentó mediante la creación de un órgano sin pertenencia institucional a ninguna de las demás autoridades constituidas, al caracterizárselo como independiente no solo del Poder Ejecutivo sino también del Judicial

 

5.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La facultad disciplinaria sobre el desempeño de los funcionarios del ministerio público cuando éstos representan a ese órgano como magistrados subrogantes no puede considerarse implicada —para justificar una sanción que signifique el cese en el cargo de funcionario— en los poderes de esa naturaleza que la ley y los reglamentos en vigencia reconocen expresamente al titular del Ministerio Público Fiscal sobre los empleados y funcionarios de ese órgano; ni tampoco puede considerarse como meramente incidental de la facultad asignada al Procurador General para designar a los agentes que integran dicha categoría del personal

 

6.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La Ley Orgánica contempla un doble régimen disciplinario en el ámbito personal del Ministerio Público de la Nación, bien diferenciado uno del otro según que se trate —en un caso— de magistrados, o —del otro— de funcionarios y empleados.

 

 

7.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

Con excepción del Procurador General de la Nación y del Defensor General de la Nación, los demás magistrados que componen el Ministerio Público —entre los que se encuentran los fiscales— solo podrán ser removidos de sus cargos por las causales especialmente regladas de mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos, mediante una decisión adoptada por un órgano al que expresamente se le reconoce dicha atribución y que se tomará tras desarrollar un procedimiento especial que ha sido típicamente previsto,  el Tribunal de Enjuiciamiento.

 

 

8.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

El régimen disciplinario de los funcionarios y empleados, tras reconocer la Ley Orgánica las atribuciones de esta naturaleza en cabeza del Procurador General (ley 24.946, art. 33, inc. m, tiene sustento reglamentario en el Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación aprobado.

 

 

9.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

Al contar la sentencia con fundamentos no federales que han quedado consentidos y que bastan para sostener el pronunciamiento con autonomía de lo que se resuelva sobre la cuestión federal cuya revisión se promueve en esta instancia, la dilucidación de dicho punto no resulta indispensable para la decisión final del juicio y esta circunstancia cancela la procedencia del recurso extraordinario por falta de relación directa e inmediata (Del voto de la Dra. Petracchi).

 

10.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La cuestión de pretendida naturaleza federal que se invoca en el recurso extraordinario, relativa a la competencia del Procurador General de la Nación para imponer la sanción cuestionada por la actora, carece de relación directa e inmediata con el resultado final del proceso, requisito indispensable para la apertura de la vía de excepción reglada por el artículo 14 de la ley 48. (Del voto de la Dra. Argibay).

 

11.MINISTERIO PÚBLICO – Ministerio Público Fiscal

La arbitrariedad no puede resultar de la sola disconformidad con la solución adoptada, sino que requiere la constatación de un apartamiento de los criterios mínimos de la argumentación jurídica (Del voto en disidencia de los Dres. Lorenzetti, Maqueda y Zaffaroni).

 

TEXTO COMPLETO

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DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL

 Vienen estos autos para dictamen, en los que la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia concedió, por estar en juego la interpretación de normas federales, el recurso extraordinario interpuesto por el Ministerio Público Fiscal de la Nación contra la decisión por la que ese tribunal, por mayoría, hizo lugar a la acción de amparo iniciada por la Dra. T. contra las res. PGN 116/2005 y 161/2005, dictadas por quien suscribe (los actos impugnados”). Ahora bien:

1. En cuanto a la cuestión formal, esto es, que de admitirse la postura de la actora se verificaría el despropósito de consagrar una categoría de funcionarios que, por grave que fuera la irregularidad cometida quedarían impunes, pues no les sería aplicable su régimen propio, pero tampoco el sistema de enjuiciamiento de magistrados (por no ser la actora fiscal en los términos de los arts. 19 y ss., Ley Orgánica 24946, y no poder ser removida consiguientemente de ese cargo), como así también acerca de lo jurídicamente inadmisible de esa interpretación por cercenar el ejercicio de la debida potestad sancionatoria del organismo, me he pronunciado ya en ocasión de dictar, precisamente en ejercicio de esa potestad, las res. PGN 116/2005 y 161/2005 por las que se agravió la actora.

Fue, asimismo, el suscripto, como autoridad máxima en materia disciplinaria respecto de los funcionarios, quien consideró que la aplicación de la res. PGN 68/1998 era la que correspondía no sólo en atención a la condición de funcionaria de la actora, sino también a su propio consentimiento al no haber impugnado las res. PER 960 y 653, del 28/11/2003 y 31/5/2004, respectivamente, mediante las cuales no se hizo lugar al pedido de nulidad del procedimiento y de la aplicación del régimen legal disciplinario para el juzgamiento de su conducta y se rechazó el recurso de reconsideración contra esa decisión.

2. En cuanto a la cuestión material, a saber, que los hechos por los cuales la doctora Torres fue sancionada no sólo configuran graves faltas disciplinarias, sino que incluso podrían constituir delitos, me he pronunciado acerca de estos aspectos en las res. PGN 116/2005 (exoneración) y 161/2005, como así también al dictaminar, el 7 de noviembre del corriente año, en la causa F. 245; L XLIII, caratulada, “María Beatriz e. I., Tomás J. A. s/causa 5994″, en trámite ante VE, y a cuyos términos me remito en beneficio de la brevedad.

Dicho lo precedente, me abstengo de ejercer la competencia prevista en el art. 33, inc. a, apart. 5, de la ley 24946.

Buenos Aires, diciembre 27 de 2012.

Considerando:

1) Que el Procurador General de la Nación dispuso iniciar un sumario administrativo contra la doctora Ana M. Torres, titular de la Secretaría de la Fiscalía ante la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, con el objeto de determinar la existencia de faltas disciplinarias con relación al desempeño de dicha funcionaria como fiscal subrogante ad hoc. La doctora Torres había sido designada como magistrada en tal condición en los términos del art. 11, ley 24946 —reglamentado por entonces mediante las res. PGN 13/1998, 35/1998 y 128/2002— a fin de que tome intervención como representante del ministerio público fiscal ante la mencionada cámara federal, en el trámite de la acción de hábeas corpus interpuesta por el defensor oficial de diez integrantes de las fuerzas armadas imputados en una causa penal que tramita ante la justicia federal de Resistencia, y en la que se investiga la comisión de diversos delitos a raíz de una serie de hechos conocidos públicamente como la “Masacre de Margarita Belén”.

En esas actuaciones administrativas, el titular del Ministerio Público Fiscal de la Nación dictó la res. 116/2005 mediante la cual resolvió aplicar a la sumariada, Secretaria de la Fiscalía General ante la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, la sanción de exoneración “…por considerarla autora de la falta prevista en el art. 84, inc. b, Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación (aprobado por res. PGN 68/1998) y de violar el deber especial establecido en el art. 32, inc. i, de la misma normativa, en función del citado art. 84, inc. b, según lo descripto en los considerandos…”.

En lo que interesa, el procurador general de la Nación tuvo por acreditado que la doctora Torres —en su condición de fiscal subrogante— había dictaminado de manera contraria a derecho en el proceso de hábeas corpus mencionado. Para sostener dicha conclusión, entendió que la enjuiciada no solo había soslayado expedirse de manera explícita sobre la legitimidad de la detención ordenada por el juez a cargo de la causa penal y el mérito de la resolución de primera instancia que había rechazado la petición de hábeas corpus, sino que además había postulado la incompetencia del juez que intervenía en la causa principal cuando respecto de esa cuestión no había sido llamada a emitir opinión, además de que ese punto debía ser discutido en el incidente de declinatoria de competencia territorial que se había promovido en la causa penal indicada.

El titular del Ministerio Público Fiscal de la Nación también endilgó a la enjuiciada no haberse inhibido de conocer en la acción de habeas corpus a pesar de que estaba obligada a apartarse de la causa, porque al momento de dictaminar dependía funcionalmente —como secretaria— del Fiscal General de la Cámara Federal de Resistencia, doctor Roberto D. Mazzoni, quien se encontraba imputado en las actuaciones principales; además de que en una situación anterior sustancialmente análoga, que se había presentado respecto de una investigación penal promovida contra otro magistrado del ministerio público, la doctora Torres se habla excusado de asumir como fiscal subrogante ad hoc por presentarse una situación de violencia moral a raíz de la relación funcional que tenía con el denunciado.

El procurador general de la Nación concluyó afirmando que la funcionaria, al dictaminar erróneamente como lo hizo, con ese modo de actuar habla colaborado con la estrategia de la defensa, a la par que comprometió la responsabilidad internacional del Estado Argentino en una causa de trascendencia institucional (fs. 81/101).

Contra tal decisión, la doctora Torres interpuso recurso de reconsideración que fue rechazado mediante res. 161/2005 (fs. 498/506 de las fotocopias del expte. adm. M.3323/2003, agregado por cuerda).

2) Que frente a dichas resoluciones administrativas, la afectada promovió acción de amparo contra el Ministerio Público — Procuración General de la Nación, en los términos del art. 43, CN, de las disposiciones concordantes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos de igual jerarquía en los términos del art. 75, inc. 22, Ley Suprema, y ley 16986. Fundó su pretensión en que las resoluciones que impugna fueron tomadas con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, conculcando no solo la garantía institucional establecida en el art. 120, CN, sino también el derecho al debido proceso, la garantía del juez natural y el principio de razonabilidad, todos ellos de raigambre constitucional. Concluyó reclamando que el tribunal declare nulos e inconstitucionales los actos impugnados, que desmantele sus efectos y que reincorpore en forma inmediata a la peticionaria al cargo de secretaria de fiscalía de cámara del que fue exonerada (fs. 3/26).

3) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia confirmó, por mayoría de votos, el fallo de primera instancia. Ese pronunciamiento, al admitir la acción de amparo, había declarado la ilegitimidad y privado de efectos jurisdiccionales a las res. 116/2005 y 161/2005 dictadas por el procurador general de la Nación y, en consecuencia, había ordenado la restitución definitiva de la actora al cargo y funciones que desempeñaba con anterioridad al dictado de los actos invalidados, así como el reintegro de los salarios no percibidos con más sus intereses según la tasa activa del Banco de la Nación Argentina.

4) Que para decidir de ese modo, el tribunal a quo comenzó pronunciándose sobre la admisibilidad de la vía procesal escogida por la actora, afirmando que a partir de la reforma constitucional del año 1994 y de los tratados internacionales firmados por el Estado Argentino, el amparo habla dejado de ser un procedimiento residual, subsidiario y de excepción para convertirse en una acción directa y principal, expedita y rápida, para aquellos casos en que, como en el sub lite, estuvieran en juego derechos que cuentan con tutela constitucional. Agregó que, ante esta circunstancia, el afectado podía optar por esta vía judicial o por otra de características diversas, puesto que la sola existencia de otras vías procesales no constituía un óbice para recurrir al amparo si aquéllas no se mostraban más eficaces en orden a una efectiva protección de los derechos conculcados.

Destacó que si bien los funcionarios pueden ser objeto de sanciones disciplinarias, los motivos deben ser inherentes al cargo que ocupan. En el caso de autos, señaló, no cabía ninguna duda de que la actora fue juzgada por el tenor del dictamen que emitió como fiscal subrogante, pero se le aplicó el procedimiento y la sanción previstos en el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados del Ministerio Público Fiscal, dependientes que, a diferencia de los fiscales, no gozan de las inmunidades funcionales y derechos que el art. 120, CN, les garantiza a estos magistrados. Al remitir a los argumentos desarrollados por el juez de grado, señaló que la ausencia de una reglamentación sobre el régimen a aplicar para los fiscales subrogantes jamás podía justificar que fueran juzgados por una norma que no se condice con esas garantías y derechos constitucionales. Ante este vacío legal, subrayó, se debía aplicar la norma más beneficiosa atendiendo a la especial situación considerada, pues la solución contraria importaba incurrir en una manifiesta arbitrariedad e ilegitimidad.

De igual modo, la cámara observó que la aplicación del precedente “Rosza” (Fallos 330:2361) de este tribunal, que había sido invocado por la demandada en sustento de su posición, en realidad reafirmaba la postura argumenta’ del juez de grado, por cuanto abonaba la posición de que los magistrados subrogantes, más allá de su transitoriedad, deben tener también el resguardo de las garantías constitucionales conferidas a los jueces en general a fin de preservar su independencia.

En lo referente a la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrativos de acuerdo con el art. 12, ley 19549, remarcó que solo alcanzaba a las circunstancias relativas a la emisión del acto en sí, tales como identidad del firmante, fecha, lugar de emisión y cumplimiento de las etapas del trámite administrativo, pero no a los hechos que configuran la conducta examinada y calificada en el acto cuya invalidez se postulaba.

En cuanto al contenido del dictamen de la doctora Torres, el tribunal a quo sostuvo, haciendo suyos los argumentos desarrollados en la sentencia de primera instancia, que —contrariamente a lo que había decidido el procurador general en el sumario administrativo— la fiscal subrogante se encontraba legalmente habilitada para abordar el tema de la competencia en el marco de la acción de hábeas corpus en que tomó intervención. Ello era de ese modo, pues el argumento medular del peticionario se había Sustentado —precisamente— en que la orden de detención había sido dictada por un juez incompetente para conocer en la causa penal, de acuerdo con lo que había resuelto la Corte Sup. en dichos autos principales, criterio que había sido respetado por el representante del Ministerio Público de primera instancia al dictaminar en la acción de habeas corpus.

Por último, concluyó que no existía ninguna prueba de que la doctora Ana María Torres hubiese colaborado directamente mediante su dictamen —que, por otra parte, no era vinculante— con la estrategia de la defensa, como se afirmaba como una suerte de “apotegma” en las decisiones de la procuración general de la Nación declaradas ilegitimas. Tampoco, agregó, la magistrada subrogante estaba obligada a excusarse puesto que el doctor Mazzoni —titular de la fiscalía en que la demandante se desempeñaba como secretaria— ni siquiera aparecía como interesado en el procedimiento constitucional del habeas corpus.

5) Que contra la mencionada sentencia el Ministerio Público Fiscal de la Nación dedujo el recurso extraordinario de fs. 291/310, mediante el cual impugna el pronunciamiento por los agravios constitucionales que le causa, en cuanto a los siguientes puntos: 1) declaración de admisibilidad y procedencia del amparo; 2) infundada nulidad de las res. 116/2005 y 161/2005 dictadas por el Procurador General de la Nación; 3) violación de la zona de reserva propia del Ministerio Público de la Nación; y 4) arbitraria orden de restituir los salarios caídos, con más sus intereses.

La actora contestó el traslado por medio de la presentación de fs. 331/345. La cámara concedió la apelación solo en cuanto remitía a la interpretación de normas y principios establecidos en la Constitución Nacional y en leyes y reglamentos de naturaleza federal; así como en lo atinente a la validez de los actos emanados de autoridad nacional puestos en cuestión por la demandante. En cambio, denegó el recurso en lo referente a la tacha de arbitrariedad invocada (fs. 349/352), circunstancia que dio lugar a la interposición de una queja por parte de la demandada, que tramita agregada por cuerda bajo el registro T.367. XLIV.

6) Que la competencia extraordinaria de esta Corte que contempla el art. 14, ley 48, solo ha quedado habilitada, con arreglo a lo previsto en el primer inciso de dicho texto, con respecto al punto atinente a la validez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, pues en el caso lo resuelto por la cámara importa poner en cuestión las facultades mismas que la autoridad federal invoca conferidas por la ley para ejercer el acto tachado de inválido (conf. causa “Aerolíneas Argentinas SA v. Ministerio de Trabajo”, Fallos 332:170).

7) Que, en cambio, esta instancia revisora de naturaleza federal ha quedado cancelada para conocer en los planteos fundados —según califica el recurrente— en la arbitrariedad de lo resuelto por la cámara acerca de la procedencia del proceso de amparo, para ventilar esta clase de reclamaciones y con respecto a la restitución de salarios caídos, pues frente a la denegación del recurso extraordinario en cuanto se fundaba en esta tacha de naturaleza excepcional, el recurso de queja es inadmisible por haber sido interpuesto extemporáneamente (Fallos 318:2611, disidencia del juez Petracchi).

Ello es así, en la medida en que la presentación directa fue promovida ante esta sede fuera del plazo contemplado en el art. 282, CPCCN, con la ampliación en razón de la distancia prevista por el art. 158 del ordenamiento citado (conf. constancias de fs. 61 y 62 vta., y cargo de fs. 66 vta.).

8) Que de igual modo, la apuntada inadmisibilidad de la queja cierra la competencia extraordinaria del tribunal que le permita conocer de los planteos introducidos en el recurso, también con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, impugnando las razones sobre la base de las cuales la cámara examinó y juzgó la conducta de la doctora Torres —al amparo de normas y principios de derecho procesal y de las causales de responsabilidad previstas en los enunciados normativos— para sostener s-u conclusión sobre la irrazonable y arbitraria exoneración de la actora dispuesta por el procurador general.

Ello es así por las características singulares de esta especie de cuestión federal, pues es criterio reiterado de esta Corte que no se configura el argüido desconocimiento de la validez de un acto de autoridad nacional cuando los jueces, en virtud de un recurso legalmente reglado, revocan o modifican una resolución administrativa (Fallos 283:71; 304:674 y 1717, y sus citas).

9) Que, además, en casos de esta índole la revisión por el tribunal de lo decidido por la alzada sobre la apreciación de las pruebas, la valoración de las conductas y la subsunción de ellas en las cláusulas normativas, no puede ser autorizada bajo la justificación de que esos aspectos se encuentran inescindiblemente unidos a la cuestión, inequívocamente de derecho, a que da lugar la interpretación de las disposiciones que regulan las atribuciones de una autoridad federal.

En efecto, a diferencia de otras cuestiones federales en que —como acontece en ciertos asuntos en que está comprometido el alcance de la libertad de expresión, de la inmunidad de jurisdicción de los legisladores, de disposiciones tributarias o bancarias— el examen de las cuestiones fácticas es insoslayable para definir si los derechos invocados están tutelados, o no, por la Constitución Nacional u otras normas de naturaleza federal (Fallos 319:1500; 321:1019 y 2558; 327:138 y 4376; 328: 1893; 331:1530), la controversia suscitada en el sub lite —a raíz de las posturas contrapuestas invocadas por las partes— está dada por el esclarecimiento sobre si el Procurador General cuenta con competencia, o no, para imponer a la demandante la sanción de exoneración, punto que remite únicamente al examen de las disposiciones que reglan las atribuciones de dicha autoridad federal (Fallos 318:1967), sin exigir para su definición la apreciación de extremos fácticos de ninguna naturaleza.

En todo caso, por último, pesaba sobre el recurrente la demostración de que la dilucidación de las cuestiones fácticas y valorativas se encontraba inescindiblemente unida a la interpretación de las leyes federales (Fallos 318:63), carga que en modo alguno ha satisfecho en el escrito de interposición del recurso extraordinario.

10) Que se coincide con los fundamentos expresados y la conclusión alcanzada en los consids. 6 a 8 del voto del juez Petracchi, que forman parte del presente, y con el voto de la jueza Argibay, en cuanto en ambos concordemente se afirma que la única cuestión federal cuyo tratamiento corresponde en la instancia del art. 14, ley 48 —relativa a la competencia del Procurador General de la Nación para imponer la sanción cuestionada por la actora— carece de relación directa e inmediata con el resultado final del proceso. Ello es así, pues aún en el caso de admitirse la procedencia de dicho agravio la decisión de la cámara permanecerá incólume, al encontrarse fundada en argumentos no federales autónomos y suficientes, a partir de los cuales el mentado tribunal concluyó que la sanción debía ser dejada sin efecto por haber sido impuesta sin base probatoria que la sustente.

11) Que más allá de que la ausencia de dicho requisito sella el resultado adverso del recurso, el esclarecimiento de las garantías con que cuentan los magistrados subrogantes del Ministerio Público de la Nación —en el caso con particular referencia a la inamovilidad— es una materia de inocultable trascendencia institucional, en la medida en que se relaciona directamente con la administración de justicia (causas “Festorazzi” de Fallos 259:307, y sus citas), cuyo recto ejercicio impone preservar las atribuciones con que cuentan los integrantes de dicho ministerio (causa “Lamparter” de Fallos 315:2255).

En las condiciones expresadas y frente a la posibilidad de repetición de actos como el impugnado en el sub lite, corresponde a esta Corte efectuar una declaración interpretativa sobre el punto federal de que se trata (voto del juez Petracchi en Fallos 310:819).

12) Que en las condiciones expresadas, la cuestión sustancial a dilucidar en este asunto se centra en determinar si el titular de la Procuración General de la Nación está facultado por el ordenamiento jurídico que regla sus atribuciones en materia disciplinaria sobre los empleados y funcionarios que integran el Ministerio Público Fiscal, para exonerar a una funcionaria de ese órgano que se desempeñaba como secretaria con motivo de la actuación que llevó a cabo no en esa condición, sino como magistrada en la función de fiscal subrogante, cargo en el que fue designada en los términos del art. 11, ley 24946, y de sus disposiciones reglamentarias.

13) Que es conveniente recordar que la Ley Orgánica mencionada contempla un doble régimen disciplinario en el ámbito personal del Ministerio Público de la Nación, bien diferenciado uno del otro según que se trate —en un caso— de magistrados, o —del otro— de funcionarios y empleados.

En efecto, con excepción del procurador general de la Nación y del defensor general de la Nación, los demás magistrados que componen el Ministerio Público —entre los que se encuentran los fiscales (art. 3, ley citada)— solo podrán ser removidos de sus cargos por las causales especialmente regladas de mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos, mediante una decisión adoptada por un órgano al que expresamente se le reconoce dicha atribución y que se tomará tras desarrollar un procedimiento especial que ha sido típicamente previsto en la ley 24946 (arts. 18 y 19, ley aludida, conc. con el art. 5 del anexo, res. PGN 57/1999). Ese órgano competente es el Tribunal de Enjuiciamiento y está integrado por siete miembros, que son designados uno por el Poder Ejecutivo, y en igual cantidad por el Senado, esta Corte Sup., la Federación Argentina de Colegios de Abogados y el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal; y los dos restantes, por sorteo entre los magistrados correspondientes al Ministerio Público Fiscal y de la Defensa que ostenten los cargos que se especifican (arts. 18 y ss., ley de cita). Ello no impide que, en el ámbito del ministerio público fiscal, el procurador general de la Nación, los fiscales respecto de los magistrados de rango inferior que de ellos dependen e incluso los jueces, puedan imponer sanciones disciplinarias de menor gravedad a los fiscales, siempre y cuando tales transgresiones constituyan meras infracciones violatorias de los deberes de los magistrados o el quebrantamiento de incompatibilidades, con expresa exclusión de aquellas causales que hacen estrictamente al desempeño funcional (arts. 16, 17 y 18, ley 24946, y art. 5, anexo I, res. PGN 57/99).

Por otro lado, el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados, tras reconocer la Ley Orgánica las atribuciones de esta naturaleza en cabeza del procurador general (ley 24946, art. 33, inc. m, tiene sustento reglamentario en el Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación aprobado por res. PGN 68/1998, dictada por el Procurador General de la Nación en uso de las atribuciones que concordemente le confiere el art. 21, inc. b, ley citada. Más allá de las diferentes sanciones que son contempladas para los casos de incumplimiento de los deberes y prohibiciones previstos en el reglamento para el personal alcanzado —y que abarcan también cuestiones de índole funcional (arts. 31 y 32, res. PGN 68/1998)—, la aplicación de la sanción de cesantía o exoneración es facultad exclusiva del procurador general de la Nación, previa instrucción de un sumario administrativo a cargo del magistrado o funcionario que se designe (Ley Orgánica, art. 65, inc. d; arts. 86 y 91 del régimen básico aprobado por res. PGN 68/1998).

Los antecedentes normativos relacionados, legales y reglamentarios, dan cuenta que no ha sido expresamente contemplada la autoridad con facultades disciplinarias que —en su caso— se extiendan hasta la remoción del cargo, con respecto a los abogados que desempeñen funciones como fiscales subrogantes ad hoc, sea por los que integran la lista a que remite el art. 11, párr. 2, ley 24946, o fuera por los que mantienen con el ministerio público una relación de empleo en condición de funcionarios o como personal auxiliar, en los términos del art. 6, Res. PGN 35/1998.

La controversia suscitada en el sub lite reside, pues, en desentrañar si a pesar de la ausencia de una inequívoca previsión normativa, el procurador general de la Nación cuenta igualmente —como se afirma en el recurso extraordinario para sostener la validez de las resoluciones impugnadas en estas actuaciones— con competencia para poner plenamente en ejercicio con respecto a esta clase de magistrados transitorios todas las atribuciones disciplinarias que la ley 24946 le reconoce con respecto a los funcionarios y empleados del órgano cuya jefatura desempeña, sobre la base de las causales de responsabilidad que expresamente se prevén para el personal de la naturaleza señalada y con arreglo a las normas procedimentales especialmente sancionadas para esta clase de situaciones (arts. 33, inc. m; y 65, inc. d).

14) Que como consideración liminar cabe desechar la argumentación de que, pese a la señalada falta de un enunciado normativo que contemple la facultad de que se trata en términos inequívocos, la atribución sancionatoria debe ser igualmente reconocida en cabeza del titular del Ministerio Público Fiscal sobre la base de los denominados poderes implícitos.

Sin duda, quien tiene poderes para realizar su cometido, debe contar con las facultades implícitas necesarias para llevar a buen término la misión diferida. Por esa trascendente razón es que esta Corte ha admitido la existencia de poderes de la naturaleza indicada a partir del tradicional precedente “Lino de la Torre” de 1877 (Fallos 19:231), cuando sostuvo que “…es ya doctrina fuera de discusión la de los poderes implícitos, necesarios para el ejercicio de los que han sido expresamente conferidos; y sin los cuales, sino imposible, sería sumamente difícil y embarazosa la marcha del Gobierno Constitucional en sus diferentes ramas”.

Sin embargo, la presencia de poderes de dicha naturaleza es únicamente para reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio de las expresamente concedidas, pero que no son sustantivas ni independientes de estas últimas, sino auxiliares y subordinadas (Fallos 300:1282; 301:205). Es, también, aludir a facultades que tampoco han sido dadas expresamente a órgano alguno. Y es, asimismo y muy especialmente, referirse a atribuciones que puedan considerarse adecuadas y compatibles con el diseño general de la Constitución, tanto en lo que hace a la distribución del poder, como al nexo entre este principio y los derechos y garantías de los individuos (Fallos 318:1967, consid. 9).

No se trata sino de evitar, pues, que la invocación de la denominada teoría de los poderes implícitos constituya una vía elíptica para desconocer el principio que sostiene el diseño institucional de la República, con arreglo al cual por haber establecido la Constitución Nacional un sistema de poderes limitados ninguno de ellos puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido expresamente conferidas. Si de un poder expreso pudieran implicarse otros de análoga consistencia, se destruyen los límites de la concesión y no tardaría en echarse por tierra todo el aludido equilibrio que estructura la Constitución, con el alto objetivo de favorecer —dentro del sistema republicano— tanto la separación como el equilibrio de poderes en función de lograr la plenitud del estado de derecho (Fallos 322:1616; 327:4376, votos concurrentes de los jueces Fayt y Maqueda —consid. 21, y sus citas—).

15) Que con la comprensión indicada, la facultad disciplinaria sobre el desempeño de los funcionarios del ministerio público cuando éstos representan a ese órgano como magistrados subrogantes no puede considerarse implicada —para justificar una sanción que signifique el cese en el cargo de funcionario— en los poderes de esa naturaleza que la ley y los reglamentos en vigencia reconocen expresamente al titular del Ministerio Público Fiscal sobre los empleados y funcionarios de ese órgano; ni tampoco puede considerarse como meramente incidental de la facultad asignada al procurador general para designar a los agentes que integran dicha categoría del personal (art. 65, inc. e).

Ello es así, pues —por un lado— una atribución de esa naturaleza no puede ser juzgada como imprescindible para el ejercicio eficaz de los poderes expresamente reconocidos a aquella autoridad para aplicar toda clase de sanciones a funcionarios y empleados del ministerio público, en la medida en que dicha facultad se mantiene incólume en cabeza del procurador general cuando es puesta en ejercicio para juzgar la responsabilidad de dicho personal con motivo de la actuación llevada a cabo en el marco de las tareas correspondientes a los cargos respectivos, o de la inobservancia de los deberes que específicamente pesan sobre esta categoría de agentes; y connaturalmente, también comprende —por su carácter auxiliar y subordinada— la potestad del titular del Ministerio Público para controlar la actuación cumplida transitoriamente por funcionarios y empleados como magistrados subrogantes, cuando se trata de aplicar las sanciones que la ley —de modo explícito— le permite imponer inclusive a los fiscales titulares (art. 16).

En cambio, lejos de ser un poder meramente instrumental, cuando se quiere hacer valer aquella adjudicación expresa para disponer la remoción de un funcionario por su desempeño como magistrado subrogarte, esa atribución adquiere una marcada condición de sustantiva e independiente en la medida en que trasciende de nítidos contornos fijados por la ley, que no habilita al jefe del Ministerio Público Fiscal para disponer el cese de la relación institucional de empleo público por los actos cumplidos por quienes ejercen esa magistratura como fiscales titulares inferiores.

Y, de otro lado, esa facultad no puede ser considerada como adecuada y compatible con el diseño general establecido por la ley 24946 al reglamentar el art. 120, CN, pues al prever aquel ordenamiento lo concerniente a la responsabilidad disciplinaria de los magistrados ha establecido, con rigurosidad, una distinción objetiva en función de la índole de la sanción a aplicar; esta diferenciación está dada por excluir, expresamente, de todas las facultades que en esta materia se reconocen al procurador general aquella que, por la gravedad de la falta, dé lugar a la remoción de los fiscales, autorizándolo únicamente en esos casos a promover el enjuiciamiento por ante el órgano en cuyas manos el legislador expresamente ha depositado con carácter exclusivo dicho control. En definitiva, el juzgamiento de las faltas de los magistrados del ministerio público fiscal que —por su gravedad— pudieren dar lugar al cese en la función pública, es asunto que la ley ha deliberadamente sustraído de quien ejerce la jefatura de dicho órgano constitucional para encomendarlo a otro órgano que, en principio, se exhibe como independiente tanto de aquel jefe como de los magistrados inferiores sobre cuya responsabilidad institucional será llamado a intervenir.

16) Que en las condiciones señaladas, debe ser enfáticamente desechada toda proposición de la que resulte que el reconocimiento de poderes implícitos pueda depender de los límites que discrecionalmente estableciere el órgano que los ejercite, para dar lugar, en rigor, a la creación ex nihilo de una atribución sustantiva; a la par, que corresponde adoptar como regla hermenéutica —según lo prevé típicamente la ley 24946 para el procurador general (art. 33, inc. d)— el enunciado con arreglo al cual aquellos poderes no pueden trascender de lo que fuere rigurosamente necesario para que el ejercicio regular de la facultad expresamente asignada no resulte ilegítima y gravemente impedida.

Esta exigencia de índole esencial no se verifica en el caso, omisión que, por ende, lleva a desestimar que el ejercicio de la competencia de que se trata pueda constitucionalmente sostenerse en el genuino alcance de los poderes implícitos reconocidos a la autoridad federal mencionada.

17) Que el art. 120, CN, sancionado por la reforma del año 1994, incorporó al Ministerio Público como una de las Autoridades de la Nación. Lo reconoció como órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, y le asignó como función la de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. Esta Corte ha subrayado que la constitucionalización del Ministerio Público llevada a cabo por la reforma de 1994 se instrumentó mediante la creación de un órgano sin pertenencia institucional a ninguna de las demás autoridades constituidas, al caracterizárselo como independiente no solo del Poder Ejecutivo sino también del Judicial, concluyendo así con una larga controversia que, sobremanera, se había suscitado con referencia a esos dos departamentos del Gobierno Federal (Fallos 327:5863, consid. 33 del voto de los jueces Petracchi y Highton de Nolasco; consids. 36 y 37 del voto del juez Fayt; consid. 6 del voto del juez Maqueda; consid. 10 del voto del juez Zaffaroni; Fallos 328:3271, consid. 12 del voto de la jueza Argibay).

Por su lado, la ley orgánica del Ministerio Público reglamentó esta cláusula constitucional reafirmando la autonomía funcional de los magistrados que lo componen, no solo frente a las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial sino también con respecto a la propia estructura interna del órgano, a pesar de la organización jerárquica que se le asigna y de los principios de coherencia y de unidad de fines que caracterizan a esta autoridad. En efecto, la ley establece que el principio de unidad de actuación debe entenderse sin perjuicio de la autonomía que corresponda como consecuencia de la especificidad de las funciones de los fiscales, defensores y tutores o curadores públicos, en razón de los diversos intereses que deben atender como tales (art. 1) y sin perjuicio, claro está, de las instrucciones generales que se puedan impartir los fines específicamente detallados en la ley (art. 33, incs. d y 11). Asimismo, se exige para la designación de los fiscales la realización de un concurso, del que resultará una terna de candidatos entre los cuales el Poder Ejecutivo seleccionará uno, cuyo nombramiento requerirá acuerdo por parte del Senado de la Nación. Igualmente, se les confiere un régimen de estabilidad que lo asemeja al de inamovilidad de los jueces (arts. 5 y 13), disponiéndose que el cese en el cargo solo será dispuesto por un órgano al cual se le ha conferido expresamente esa atribución, por causales definidas, y tras cumplirse con reglas detalladamente previstas a las que se sujetarán las diversas etapas que se contemplan para el procedimiento de remoción (arts. 18 y ss; consid. 8 precedente).

También responden a iguales fines de la independencia funcional los arts. 14 y 15 que, respectivamente, establecen ciertas inmunidades con respecto a las consecuencias que se derivan de sus actos y expresiones en lo que concierne al ejercicio de sus funciones, y la prohibición del traslado de los integrantes del Ministerio Público a otra jurisdicción territorial si no se cuenta con la conformidad del titular.

18) Que las consideraciones precedentes sostienen la conclusión de que la Constitución Nacional y las normas reglamentarias de naturaleza material y procesal han erigido al Ministerio Público Fiscal como una magistratura que cuenta con independencia funcional, situada en interrelación con la ejercida por los jueces —mas sin subordinación de ninguna índole entre ambas autoridades—, que desde una posición procesal diversa cumple con funciones propias que también son materialmente de naturaleza judicial, en tanto aspira —tras una actuación autónoma, imparcial, objetiva y fundada por parte de los magistrados que lo componen— a que el proceso finalice con una sentencia justa (Fallos 327:5863, voto de los jueces Petracchi y Highton de Nolasco —consid. 23—; voto del juez Fayt —consid. 36—; voto del juez Zaffaroni —consid. 21—).

19) Que el encuadramiento constitucional señalado y los principios que gobiernan el ejercicio de esta magistratura por parte de los miembros del ministerio público fiscal, deben ser las gulas que sostengan y definan la decisión del tribunal en un asunto que, frente a la señalada indeterminación de las normas legales y reglamentarias y la insuficiencia de la lógica como instrumento de mecanización de la tarea interpretativa, requiere un apropiada identificación y ponderación de los intereses superiores en tensión. De un lado, la exigencia constitucional de preservar las prerrogativas que tienen por objeto fortalecer la independencia de los funcionarios que desempeñan una magistratura de índole judicial y, entre ellas, que su responsabilidad institucional sea juzgada por la autoridad federal a la cual compete ejercer —dentro de un sistema de distribución de poderes caracterizado por frenos y contrapesos— esa trascendente misión de control. Del otro, el arquitectónico principio republicano de que todos los funcionarios públicos deben responder, en el caso políticamente, por los actos cumplidos en ejercicio de los mandatos correspondientes al cargo desempeñado.

20) Que en ese cometido este tribunal ha sentado, desde sus primeros pronunciamientos, ciertas reglas hermenéuticas para considerar complejas situaciones como la presente, señalando que el control de constitucionalidad de las leyes que compete a los jueces, y especialmente a la Corte Sup., en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se limita a la función en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y auténtico sentido constitucional (Fallos 308:647); de manera que, de un lado, la solución que se obtenga sea la que mejor concuerde con los principios fundamentales del derecho en el grado y jerarquía con que éstos son valorados por el todo normativo (Fallos 312:111; 314:1445), repudiando —además— cualquier formulación que no armonice con los principios axiológicos enunciados y produzca consecuencias notoriamente disvaliosas, cuando es posible arbitrar otras de mérito opuesto (Fallos 302:1284; 307:1018; 319:1840). En ese mismo propósito, es que ha subrayado la necesidad de que en los casos no expresamente contemplados debe preferirse la inteligencia que favorece y no la que dificulta aquella armonía y la consecución de los fines perseguidos por las reglas superiores (Fallos 329:872), pues el principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que el resultado que se obtenga con sostén en las normas legales mantenga coherencia con las reglas constitucionales, de suerte que su aplicación concreta no resulta contradictoria con lo establecido en la Ley Fundamental (Fallos 304:1636).

Estos estándares han sido rigurosamente seguidos por este tribunal en el pronunciamiento dictado el 21/11/2006 en la causa “Asociación Lucha por la Identidad Travesti-Transexual v. Inspección General de Justicia”, en que debió, resolverse un complejo conflicto suscitado entre intereses amparados en disposiciones infraconstitucionales, otorgando preeminencia a aquel cuya tutela favorecía los principios, derechos y garantías de la Constitución Nacional (Fallos 329:5266; voto de la mayoría, consid. 13; voto concurrente del juez Fayt, consid. 16).

21) Que la previsión del mecanismo de sustitución entre los integrantes del Ministerio Público o de subrogación por abogados de la matrícula y por funcionarios y personal auxiliar del órgano (conf. arts. 11, ley 24946, res. PGN 13/1998, 35/1998, 128/2002, 103/2008 y 111/2008, entre otras) ofrece una base razonable que permite fundadamente considerar que, en el esquema legal, el desempeño del sustituto o subrogante se debe encontrar amparado por las prerrogativas que corresponden a los fiscales titulares en el ejercicio de esta magistratura, en la más amplia extensión que le sean reconocibles frente a las características de cada una de aquéllas y que sean compatibles con la transitoriedad en el ejercicio de la función, tanto en lo concerniente a las inmunidades del art. 14, a las prohibiciones relativas a los traslados, a la posibilidad de recibir instrucciones particulares que establecen los arts. 15 y 33, incs. d y 11, como también en punto a la estabilidad que prevé el art. 13.

No podría ser de otra manera en tanto esas prerrogativas e inmunidades han sido instituidas primordialmente para preservar incólume el ejercicio de las funciones constitucionalmente asignadas al Ministerio Público; razón por la cual, si se las considerase desplazadas o menguadas en el caso de sustitución o subrogación, en esa misma medida quedaría menoscabada la función que han asumido, con grave compromiso para el ejercicio independiente de esta magistratura que la Ley Fundamental proclama como principio arquitectónico del estado de derecho en la República Argentina.

De ahí, pues, que no podría el procurador general pretender que, por ser transitoria la sustitución o la subrogación a que alude el art. 11, quienes asumen esa función judicial estuvieran sujetos a instrucciones particulares que aquél no puede emitir respecto de los fiscales titulares (arts. 33, incs. d y 11), o privarlos de las garantías e inmunidades que a éstos reconocen los arts. 14 y 15, quedando expuestos, entonces, a una vulnerabilidad insostenible que comprometería seriamente el ejercicio de la magistratura constitucional, con grave afectación de uno de los nuevos contenidos que la reforma de 1994 ha incorporado a la garantía de defensa en juicio de las personas al erigir al Ministerio Público Fiscal como un órgano independiente (Spota, Alberto A., “Ensayo sobre el Ministerio Público, art. 120, CN”, en “Y considerando…”, publicación de la AMJN, vol. 23/24, año 2001, ps. 36 y ss.).

De la misma manera, tampoco podría cercenar la estabilidad que prevé el art. 13, acotada naturalmente al cometido para el que fue designado el sustituto o subrogante, sin alterar el equilibrio orgánico interno que la ley preserva, no tanto por las personas sino, como fue dicho, por la inalterabilidad en el ejercicio de las funciones. Estas no pueden quedar subordinadas ni expuestas a arbitrio alguno de órganos ajenos a la estructura del Ministerio Público (art. 1; Fallos 327:5863), pero tampoco a que pueda insinuarse el modo de ejercer la magistratura en un asunto determinado desde dentro de esa estructura, en exceso de los límites fijados por la ley y en violación de las prerrogativas constitucionales que protegen el ejercicio de esta función judicial.

22) Que esta Corte ha reconocido el eminente emplazamiento que en el diseño institucional de la República corresponde al sistema de designación y remoción de magistrados judiciales (caso “Sueldo de Posleman” del 22/4/1987, de Fallos 310:804; 322:1253). En dichos pronunciamientos se subrayó que los procedimientos constitucionales especialmente establecidos responden a móviles superiores de elevada política institucional, con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la justicia y de la ley; sistema que se estructura sobre un pilar fundamental como es la independencia del poder judicial, constituyendo esa condición un requisito necesario para el ejercicio del control que deben ejercer los jueces sobre los restantes poderes del Estado. Desde esta comprensión, se concluyó en el primer caso mencionado que, entre otros contenidos, esa independencia se refleja en la eliminación de los tribunales especiales ad hoc, de modo que los magistrados se vean libres de toda presión o influencia provocada por los intereses que operarían en su designación.

23) Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha otorgado a ciertas garantías judiciales contempladas en diversas cláusulas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos un ingente papel en los procedimientos destinados a juzgar la responsabilidad política de los magistrados del poder judicial.

En efecto, en el Caso del Tribunal Constitucional, sent. del 31/1/2001, afirmó que las garantías judiciales contempladas en el art. 8 de la Carta no se limitan a los recursos judiciales en sentido estricto sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales que se cumplan ante cualquier autoridad pública —administrativa, legislativa o judicial— que ejerza materialmente funciones de carácter jurisdiccional (párrs. 69 y 71); desde esta concepción, sostuvo que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 de aquella disposición se aplica en general al derecho al debido proceso, en tanto no se limitan a los asuntos de naturaleza penal sino que se extienden a las actuaciones que conciernen a la determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (párr. 70). Tras puntualizar que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de independencia de los jueces y que, para ese propósito, los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos tanto para el nombramiento como para la destitución (párr. 73), la Corte sentó la exigencia de que la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse imparcialmente con arreglo al procedimiento pertinente (párr. 74). El tribunal reiteró que consideraba necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un estado de derecho, para precisar que esa condición suponía que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas (párr. 75); ahondando uno de dichos contenidos, recordó que en el juicio político del que derivará la responsabilidad de un funcionario público son de aplicación las garantías atinentes a que el órgano del Estado que interviniere debe ser competente, independiente, imparcial y actuar en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete (párr. 77).

24) Que, por otro lado, con particular referencia a la situación de quienes, como en el caso, ejercen una magistratura judicial en forma provisoria, pero haciéndolo en la función de jueces, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció en la sentencia dictada el 5/8/2008 en el caso “Apitz Barbera y otros (‘Corte Primera de lo Contencioso Administrativo’) v. Venezuela”, el principio cardinal con arreglo al cual los Estados “…están obligados a asegurar que los jueces provisorias sean independientes…” (p. 43).

Sin desconocer que la situación fáctica y jurídica examinada en dicho pronunciamiento guarda diferencias de entidad con la que subyace en el sub lite, es de toda relevancia recordar ciertos estándares y conclusiones adoptados en el fallo citado, pues constituyen una guía decisiva para llevar a cabo una adecuada ponderación de todo asunto en que se encuentre en tela de juicio el contenido mínimo que debe alcanzar una magistratura judicial para ser considerada independiente a la luz de principios y disposiciones contenidos en un texto de jerarquía constitucional, como es la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 75, inc. 22, Ley Fundamental).

Desde la premisa enunciada, aquel Tribunal recordó que en el Caso del Tribunal Constitucional, citado precedentemente, había sostenido que la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse imparcialmente en el procedimiento establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa (párrs. 73 y 74), principio que consideró apropiado reiterar a fin de prevenir que la libre remoción de jueces fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos de decir controversias concretas sin temor a represalias (párr.. 44). Asimismo y más allá de las diferencias de situaciones puntualizada, es de significación el enunciado formulado en la sentencia en cuanto a que el “…régimen de ascenso, traslado, asignación de causas, suspensión y cesación de funciones del que gozan los jueces titulares debe mantenerse intacto en el caso de los jueces que carecen de dicha titularidad” (párr. 45). Con este encuadramiento, el tribunal internacional consideró que le correspondía examinar si el procedimiento de enjuiciamiento se ajustó a la garantía establecida en el art. 8.1 de la Convención Americana, que alude al derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente, cuya extensión a esta clase de asuntos había sido resuelta en los precedentes que menciona.

La sentencia del tribunal internacional, en una definición de independencia que —con arreglo a lo dispuesto en el art. 120, CN, y a lo señalado en los considerandos precedentes— es expansiva a todo departamento u órgano que cumpla materialmente con funciones judiciales, subrayó que el ejercicio autónomo de la magistratura debe ser garantizado por el Estado en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema. En ese entendimiento, el tribunal sostuvo que el objetivo de la protección “…radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación” (párr. 55), puesto que “…el juez debe aparecer como actuando sin estar sujeto a influencia, aliciente, presión, amenaza o intromisión, directa o indirecta, sino única y exclusivamente conforme a —y movido por el Derecho” (párr. 56).

25) Que los recordados principios que gobiernan la actuación judicial de los magistrados del Ministerio Público Fiscal han de considerarse suficientemente preservados, en las circunstancias que singularizan la situación considerada en el sub lite en que está en juego la remoción del cargo de quien desempeñó provisoriamente la magistratura, solo si la responsabilidad institucional de los funcionarios de dicho órgano cuando se desempeñan como fiscales subrogantes es juzgada por una autoridad expresamente constituida con esa atribución mediante los procedimientos e instrumentos que correspondan con arreglo a las normas en vigencia; y respecto de la cual, además, pueda razonablemente predicarse que aquellos funcionarios son objetivamente independientes en el ejercicio de su misión como magistrados provisorios, en los precisos términos señalados en el considerando precedente con base en la comprensión dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las sentencias indicadas (Fallos 315:1492; 318:514; 328:2056; 330:3248).

26) Que ninguno de estos dos presupuestos concernientes a la independencia fueron satisfechos en el procedimiento administrativo que concluyó con la remoción de la doctora Ana María Torres, titular de la Secretaría de la Fiscalía ante la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, por el desempeño realizado como fiscal subrogante en los términos del art. 11, ley 24946.

En efecto, la intervención en un procedimiento de la más alta trascendencia institucional —como es el destinado a decidir la remoción en el cargo de un funcionario como consecuencia de la responsabilidad política por el ejercicio de una magistratura constitucional independiente— de un órgano al cual ninguna disposición normativa le había reconocido expresamente dicha atribución y que tampoco es el encargado de juzgar esa misma clase de responsabilidad de los magistrados titulares, asemeja la situación a la condición de un tribunal especial o ad hoc que, como se puntualizó en el consid. 17, no satisface las exigencias necesarias para considerar salvaguardada la autonomía que proclama el art. 120, CN, y que concordemente reglamentan las normas inferiores según lo señalado en el consid. 12.

La conclusión no se asienta solo en la condición de base que no llena el órgano que decidió la remoción de la demandante, sino en una apreciación razonada de ciertas y definidas facultades con que cuenta el procurador general sobre funcionarios y empleados en su condición de jefe Máximo del ministerio público, que son inequívocamente demostrativas de la potencial dominación o influencia —sea como amenaza o incentivo, directo o indirecto— a que pueden dar lugar cuando uno de esos agentes ejerce transitoriamente como fiscal y que, en consecuencia, ponen gravemente en crisis la independencia con que esta magistratura judicial debe desempeñarse por mandato constitucional.

Y esa clase de restricciones al ejercicio con la más plena independencia son inocultables cuando la autoridad que pretende erigirse en depositaria del juicio sobre la responsabilidad institucional por los actos cumplidos por un funcionario —con estabilidad— que solo se desempeña provisoriamente como fiscal, es por expresas disposiciones establecidas en la ley 24946 y en la reglamentación dictada por el propio procurador general de la Nación (res. PGN 68/1998), el jefe máximo de un órgano estructurado en base a una ordenación jerárquica y en el cual se desempeña como funcionario aquel magistrado subrogante. De las condiciones de uno y del otro, resulta que el procurador general cuenta con facultades de gobierno y administración del Ministerio Público Fiscal; dicta los reglamentos de superintendencia general, de organización funcional y de personal; organiza, reglamenta y dirige la oficina de recursos humanos; designa y promueve a los funcionarios y personal; e impone sanciones a funcionarios y empleados en los casos establecidos en la reglamentación que dicte, concentrando en su esfera las de suspensión por más de cinco días, cesantía y exoneración (arts. 21, 33 y 65, ley citada; res. PGN 68/1998, art. 86). De otro lado, resulta que los funcionarios del ministerio público están obligados a obedecer las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos competentes para darlas y que reúnan las formalidades del caso (art. 31, inc. c, res. PGN 68/1998); que es condición para el ascenso la idoneidad y la conducta demostrada en el desempeño anterior en otros cargos (art. 53, res. cit.); y que dan lugar a responsabilidad disciplinaria con la sanción de apercibimiento o suspensión hasta 30 días el incumplimiento de las obligaciones determinadas en los arts. 31 y 32, o con la de cesantía si lo fueren con una falta de mayor gravedad, e inclusive la exoneración en caso de falta grave que perjudiqué material o moralmente al ministerio público (arts. 82 a 84, res. cit.)

27) Que los deberes y obligaciones que pesan sobre los funcionarios del Ministerio Público con respecto a su jefe Máximo, el procurador general de la Nación, y las ingentes facultades que las normas legales y reglamentarias ponen en cabeza de éste con respecto al desarrollo de la carrera laboral de los funcionarios públicos, al extremo de alcanzar desde una promoción por desempeñarse con idoneidad hasta el cese en la relación de empleo por incumplir con sus obligaciones, son demostrativas de que cuando un funcionario del ministerio público es designado para desempeñar transitoriamente la magistratura judicial, su independencia se ve objetivamente retaceada si la responsabilidad institucional por el cumplimiento de esa función es juzgada por una autoridad que, a su vez, ha sido su superior jerárquico hasta entonces en las condiciones expresadas y lo seguirá siendo cuando concluya con esa misión provisoria.

De ahí, pues, que frente a los intereses puestos en juego en el sub lite, la solución debe inclinarse por preservar la independencia con la cual la Ley Fundamental ha constitucionalizado en la reforma de 1994 a esta nueva magistratura judicial, profundizando de este modo la garantía superior de defensa en juicio de los justiciables por ser quienes, en definitiva, serán los receptores finales de este nuevo contenido asegurado por la Carta Magna.

Si bien la conclusión señalada llevará a confirmar la decisión recurrida en cuanto privó de validez la actuación cumplida por el procurador general de la Nación y, con ello, la liberación de toda responsabilidad de la doctora Torres, el riguroso respeto que este pronunciamiento promueve con respecto a las garantías constitucionales mínimas de un proceso judicial de responsabilidad política contra un magistrado judicial es, en los términos señalados, un precio muy bajo para compensar los mayores beneficios que cabe esperar ha de reportar a la administración de justicia la mayor independencia del ministerio público en el ejercicio de la magistratura encomendada por la Constitución Nacional.

28) Que, por último y desde una visión que apunta a otro principio constitucional como es el de igualdad, resultaría francamente objetable que la independencia y autonomía funcional de los miembros de dicho Ministerio, que lo son en tanto se desempeñen como tales, se hiciera depender del carácter transitorio o no con que asumieron las respectivas funciones, contando por ende alguno de los justiciables con miembros del ministerio público con una independencia retaceada. Razonar así importaría privilegiar un aspecto secundario, en desmedro de las delicadas y trascendentes tareas que la Constitución les tiene reservadas a los fiscales con base en consideraciones que atañen al orden público y se vinculan con una recta administración de justicia como uno de los pilares del régimen republicano de gobierno que aquélla consagra.

La relevancia institucional de la actuación de los fiscales en un estado constitucional de derecho, no varía, no puede variar, sean ellos titulares o subrogantes, designados en la función con o sin acuerdo del Senado y para un caso particular, para varios o para un número indefinido de casos.

29) Que la solución propuesta no significa sustraer a los fiscales subrogantes de las responsabilidades inherentes a las funciones que cumplen. Ciertamente, el sistema republicano supone que los funcionarios, aún los que revisten el carácter de provisorios, estén sujetos a algún mecanismo de control institucional relativo a cómo ejercen su función. Pero ello no puede llevar a convalidar procedimientos que, al interferir directa o indirectamente en el desempeño de la función, aniquilen las prerrogativas constitucionales que inequívocamente les corresponden por mandato constitucional. La demostración más cabal de que la responsabilidad política de los magistrados judiciales no es un postulado antagónico de aquel que pregona que en aquellos procedimientos deben respetarse las garantías estructurales del derecho de defensa, es el modo en que esta Corte los ha venido conciliando desde antes de la reforma de 1994 en sus tradicionales precedentes “Graffigna Latino” (Fallos 308:961), “Nicosia” (Fallos 316:2940), manteniendo dicha compatibilidad tras ellas a partir del caso “Bruna” (Fallos 326:4816) y hasta los pronunciamientos más recientes.

Tampoco significa desconocer las atribuciones del procurador general de la Nación, como jefe máximo del Ministerio Público Fiscal, para dictar la reglamentación respectiva que, al tiempo que asegure la responsabilidad administrativa y política de los fiscales subrogantes o ad hoc, mantenga inquebrantables las prerrogativas constitucionales que les asisten, en forma análoga a como lo ha hecho el Consejo de la Magistratura de la Nación al establecer el régimen disciplinario y de remoción de los jueces subrogantes, aprobado por res. 122/2005 de ese organismo.

30) Que, por último, la solución que se adopta está íntegramente en línea con la doctrina que con base constitucional sentó esta Corte, con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, al señalar la necesaria y plena independencia funcional de la que deben gozar los fiscales en ejercicio de su función como condición insoslayable que es reconocida al Ministerio Público, en tanto es presupuesto esencial para el adecuado cumplimiento de su misión de preservar el orden público y procurar la defensa del orden jurídico en su integridad (Fallos 315:2255).

Por ello, oído el procurador general de la Nación en los términos que resultan de la presentación de fs. 358, se declara inadmisible el recurso extraordinario correspondiente a la causa T.346.XLIV, sin perjuicio de lo expresado en los consids. 8 a 25. Con costas (art. 68, CPCCN). Se desestima la queja correspondiente a la causa T.367.XLIV y se intima al Estado Nacional —Ministerio Público de la Nación— procuración general de la Nación para que, en el ejercicio financiero correspondiente, haga efectivo el depósito previsto en el art. 286, CPCCN, de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese copia de la presente a la queja T.367 XLIV. Notifíquese, tómese nota por Mesa de Entradas, archívese la queja y remítase el expediente principal al tribunal de origen.

Ricardo L. Lorenzetti.— Carlos S. Fayt.— E. Raúl Zaffaroni.— Enrique S. Petracchi.— Juan Carlos Maqueda.— Carmen M. Argibay.— Antonio Pacilio.

VOTO DR. PETRACCHI

Considerando:

1) Que en cuanto a los antecedentes de la causa y a las cuestiones que, como federales, se pretenden someter a la consideración de esta Corte, me remito —en lo pertinente— a lo expresado en los consids. 1 a 5 del voto que encabeza este pronunciamiento, a fin de evitar repeticiones innecesarias.

6) Que la competencia extraordinaria de esta Corte que contempla el art. 14, ley 48, solo ha quedado habilitada, con arreglo a lo previsto en el primer inciso de dicho texto, con respecto al punto atinente a la validez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, pues en el caso lo resuelto por la cámara importa poner en cuestión las facultades mismas que la autoridad federal invoca conferidas por la ley para ejercer el acto tachado de inválido (conf. causa A.1792.XLII “Aerolíneas Argentinas SA v. Ministerio de Trabajo”, sentencia del 24/2/2009, Fallos 332:170).

7) Que, en cambio, esta instancia revisora de naturaleza federal ha quedado cancelada para conocer en los planteos fundados —según califica el recurrente— en la arbitrariedad de lo resuelto por la cámara acerca de la procedencia del proceso de amparo para ventilar esta clase de reclamaciones y con respecto a la restitución de salarios caídos, pues frente a la denegación del recurso extraordinario en cuanto se fundaba en esta tacha de naturaleza excepcional, el recurso de queja es inadmisible por haber sido interpuesto extemporáneamente (Fallos 318:2611, disidencia del juez Petracchi).

Ello es así, en la medida en que la presentación directa fue promovida ante esta sede fuera del plazo contemplado en el art. 282, CPCCN, con la ampliación en razón de la distancia prevista por el art. 158 del ordenamiento citado (conf. constancias de fs. 61 y 62 vta., y cargo de fs. 66 vta.).

8) Que de igual modo, la apuntada inadmisibilidad de la queja cierra la competencia extraordinaria del tribunal que le permita conocer de los planteos introducidos en el recurso, también con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, impugnando las razones sobre la base de las cuales la Cámara examinó y juzgó la conducta de la doctora Torres —al amparo de normas y principios de derecho procesal y de las causales de responsabilidad previstas en los enunciados normativos— para sostener su conclusión sobre la irrazonable y arbitraria exoneración de la actora dispuesta por el procurador general.

Ello es así por las características singulares de esta especie de cuestión federal, pues es criterio reiterado de esta Corte que no se configura el argüido desconocimiento de la validez de un acto de autoridad nacional cuando los jueces, en virtud de un recurso legalmente reglado, revocan o modifican una resolución administrativa (Fallos 283:71; 304:674 y 1717, y sus citas).

9) Que, además, en casos de esta índole la revisión por el tribunal de lo decidido por la alzada sobre la apreciación de las pruebas, la valoración de las conductas y la subsunción de ellas en las cláusulas normativas, no puede ser autorizada bajo la justificación de que esos aspectos se encuentran inescindiblemente unidos a la cuestión, inequívocamente de derecho, a que da lugar la interpretación de las disposiciones que regulan las atribuciones de una autoridad federal.

En efecto, a diferencia de otras cuestiones federales en que —como acontece en ciertos asuntos en que está comprometido el alcance de la libertad de expresión, de la inmunidad de jurisdicción de los legisladores, de disposiciones tributarias o bancarias— el examen de las cuestiones fácticas es insoslayable para definir si los derechos invocados están tutelados, o no, por la Constitución Nacional u otras normas de naturaleza federal (Fallos 319:1500; 321:1019 y 2558; 327:138 y 4376; 328:1893; 331:1530), la controversia suscitada en el sub lite —a raíz de las posturas contrapuestas invocadas por las partes— está dada por el esclarecimiento sobre si el procurador general cuenta con competencia, o no, para imponer a la demandante la sanción de exoneración, punto que remite únicamente al examen de las disposiciones que reglan las atribuciones de dicha autoridad federal (Fallos 318:1967), sin exigir para su definición la apreciación de extremos fácticos de ninguna naturaleza.

En todo caso, por último, pesaba sobre el recurrente la demostración de que la dilucidación de las cuestiones fácticas y valorativas se encontraba inescindiblemente unida a la interpretación de las leyes federales (Fallos 318:63), carga que en modo alguno ha satisfecho en el escrito de interposición del recurso extraordinario.

10) Que ante la necesaria delimitación del alcance con el cual ha quedado habilitada la jurisdicción de esta Corte, la cuestión federal cuyo tratamiento se promueve no guarda relación directa con el resultado final del proceso y esta circunstancia frustra definitivamente la apertura de la instancia revisora del art. 14, ley 48.

11) Que en efecto, si la única materia genuinamente federal que debe resolver la Corte es la pretendida invalidez del acto de autoridad nacional por carecer de competencia el órgano que dispuso la sanción expulsiva, pues en los términos expresados no hay una cuestión de esa especie en cuanto a la gravedad de la conducta que mereció el juicio de reproche ni de su subsunción en las disposiciones legales que prevén los supuestos de exoneración, puede consistentemente sostenerse que la resolución que adopte esta Corte de aquel punto federal no modificará la decisión final del asunto, en cuanto a la nulidad del acto puesto en cuestión.

Ello es así dado que, aún en el caso de que se admita la posición de la demandada sostenida en el recurso extraordinario y se concluya que la autoridad nacional contaba efectivamente con potestades para exonerar a la fiscal subrogante, sigue estando en pie y permanece inalterada la segunda línea argumentativa tomada por los jueces de la causa, sin posibilidades de revisión por esta Corte, consistente en que —además de la falta de competencia del procurador general para disponer la exoneración— la sanción expulsiva debe ser privada de validez por ser arbitraria e irrazonable al carecer de fundamentos, dado que el desempeño que la doctora Torres cumplió como fiscal subrogante no merecía ningún tipo de juicio de reproche.

12) Que este modo de rechazar el tratamiento de la cuestión federal no es sino fiel seguimiento de jurisprudencia clásica del tribunal, que reconoce como precedente a la sentencia de Fallos 115:405, causa “Dolores Urquiza de Correa”. En ese pronunciamiento, del 3/8/1912, tras dejar en claro que la sentencia recurrida se fundamentaba en la prueba producida y en disposiciones de derecho común, la Corte afirmó que:

“Siendo esto así, carece en absoluto da objeto el abrir el recurso extraordinario interpuesto, desde que, concedido que fue, él no tendría fin práctico alguno, puesto que la solución de la Corte, aún siendo revocatoria en esa parte no importaría sino una declaración teórica y de innecesaria abstracción, es decir, sin alcance respecto del propósito útil con que el derecho acuerda estos remedios legales; y así tendría ineludiblemente que suceder, puesto que el tribunal no podría rever la sentencia apelada, ni en lo referente a los hechos que ella declara probados o improbados, ni en lo relativo al derecho común aplicado, es decir que la demanda quedaría siempre perentoriamente desestimada a mérito de otras defensas admitidas, independientes de las que se relacionan con el art. 7, CN, por lo que el fallo revocatorio de la corte sobre la materia federal de la controversia no modificaría en lo más mínimo su conclusión afirmativa basada en otros fundamentos irrevocables que bastan para decidir el caso (Fallos t. 94, p. 444; 104, p. 239; 106, p. 179; y 109, p. 369)”.

Esta doctrina negatoria de su competencia revisora ha sido aplicada por el tribunal con particular referencia a casos en que, en principio, servían de base al recurso extraordinario la presencia de actos de autoridad nacional (Fallos 191:81; 314:1091, voto del juez Petracchi, consid. 17), y ha sido mantenida hasta sus pronunciamientos más recientes (Fallos 332: 1555).

13) Que en las condiciones expresadas, al contar la sentencia con fundamentos no federales que han quedado consentidos y que bastan para sostener el pronunciamiento con autonomía de lo que se resuelva sobre la cuestión federal cuya revisión se promueve en esta instancia, la dilucidación de dicho punto no resulta indispensable para la decisión final del juicio y esta circunstancia cancela la procedencia del recurso extraordinario por falta de relación directa e inmediata (Fallos 321:1415; Imaz y Rey “El Recurso Extraordinario”, 3ª ed., ps. 185/187).

Por ello, oído el procurador general de la Nación en los términos que resultan de la presentación de fs. 358, se declara inadmisible el recurso extraordinario correspondiente a la causa T.346.XLIV. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Se desestima la queja correspondiente a la causa T.367.XLIV y se intima al Estado Nacional —Ministerio Público de la Nación— Procuración General de la Nación para que, en el ejercicio financiero correspondiente, haga efectivo el depósito previsto en el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese copia de la presente a la queja T.367. XLIV. Notifíquese, tómese nota por Mesa de Entradas, archívese la queja y remítase el expediente principal al tribunal de origen.

Enrique S. Petracchi.

VOTO DE LA DRA. ARGIBAY

Considerando:

La cuestión de pretendida naturaleza federal que se invoca en el recurso extraordinario, relativa a la competencia del procurador general de la Nación para imponer la sanción cuestionada por la actora, carece de relación directa e inmediata con el resultado final del proceso, requisito indispensable para la apertura de la vía de excepción reglada por el art. 14, ley 48 (Fallos 115:405; 247:577; 312:551 y 319:1486, entre otros).

Ello es así, pues aún en caso de admitirse la procedencia de dicho agravio, la decisión dictada por la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia permanecerá incólume, toda vez que se encuentra fundada en argumentos no federales autónomos y suficientes, a partir de los cuales el mentado tribunal concluyó que la sanción debía ser dejada sin efecto por haber sido impuesta sin base probatoria que la sustente.

Por ello, se declara inadmisible el recurso extraordinario.

Carmen M. Argibay.

DISIDENCIA DEL DR. LORENZETTI Y DE LOS DRES. MAQUEDA Y ZAFFARONI

Considerando:

1) Que el procurador general de la Nación dispuso iniciar un sumario administrativo contra la doctora Ana María Torres, titular de la secretaría de la fiscalía ante la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, con el objeto de determinar la existencia de faltas disciplinarias con relación al desempeño de dicha funcionaria como fiscal subrogante. La doctora Torres había sido designada como magistrada en tal condición a fin de que tome intervención, como representante del Ministerio Público Fiscal, ante la mencionada cámara federal en el trámite de la acción de hábeas corpus interpuesta por el defensor oficial de diez integrantes de las fuerzas armadas imputados en una causa penal que tramita ante la justicia federal de Resistencia y en la que se investiga la comisión de diversos delitos a raíz de una serie de hechos conocidos públicamente como la “Masacre de Margarita Belén”.

En esas actuaciones administrativas, el titular del Ministerio Público Fiscal de la Nación dictó la res. 116/2005 mediante la cual resolvió aplicar a la sumariada la sanción de exoneración “…por considerarla autora de la falta prevista en el art. 84, inc. b, Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación (aprobado por Res. PGN 68/1998) y de violar el deber especial establecido en el art. 32, inc. i, de la misma normativa, en función del citado art. 84, inc. b…”.

Contra tal decisión, la doctora Torres interpuso recurso de reconsideración que fue rechazado mediante res. 161/2005 (fs. 498/506 de las fotocopias del expte. adm. M.3323/2003, agregado por cuerda).

2) Que frente a dichas resoluciones administrativas, la afectada promovió acción de amparo contra el Ministerio Público —Procuración General de la Nación— en los términos del art. 43, CN, de las disposiciones concordantes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos de igual jerarquía previstos en el art. 75, inc. 22, Ley Suprema, y ley 16986. Fundó su pretensión en que las resoluciones impugnadas fueron dictadas con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, conculcando no solo la garantía institucional establecida en el art. 120, CN, sino también el derecho al debido proceso, la garantía del juez natural y el principio de razonabilidad, todos ellos de raigambre constitucional. Y reclamó que el tribunal declarase nulos e inconstitucionales los actos impugnados, que cancelara sus efectos y que la reincorporase en forma inmediata al cargo de secretaria de fiscalía de cámara del que había sido exonerada.

3) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia confirmó, por mayoría de votos, el fallo de primera instancia que, al admitir la acción de amparo, había declarado la ilegitimidad y privado de efectos a las res. 116/2005 y 161/2005 y, en consecuencia, había ordenado la restitución definitiva, de la actora al cargo y funciones que desempeñaba con anterioridad al dictado de los actos invalidados, así como el reintegro de los salarios no percibidos, con más sus intereses según la tasa activa del Banco de la Nación Argentina.

4) Que para decidir de ese modo, la cámara se pronunció sobre la admisibilidad de la vía procesal escogida por la actora, afirmando que a partir de la reforma constitucional del año 1994 y de los tratados internacionales firmados por el Estado Argentino, el amparo habla dejado de ser un procedimiento residual, subsidiario y de excepción para convertirse en una acción directa y principal, expedita y rápida, para aquellos casos en que, como en el sub lite, estuvieran en juego derechos que cuentan con tutela constitucional. Agregó que, ante esta circunstancia, el afectado podía optar por esta vía judicial o por otra de características diversas, puesto que la sola existencia de otras vías procesales no constituía un óbice para recurrir al amparo si aquéllas no se mostraban más eficaces en orden a una efectiva protección de los derechos conculcados.

Destacó que si bien los funcionarios pueden ser objeto de sanciones disciplinarias, los motivos deben ser inherentes al cargo que ocupan. En el caso de autos, señaló, no cabía ninguna duda de que la actora fue juzgada por el tenor del dictamen que emitió como fiscal subrogante, pero se le aplicó el procedimiento y la sanción previstos en el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados del Ministerio Público Fiscal. Al remitir a los argumentos desarrollados por el juez de grado, señaló que la ausencia de una reglamentación sobre el régimen a aplicar para los fiscales subrogantes jamás podía justificar que fueran juzgados por una norma que no se condice con los derechos y garantías constitucionales que todo proceso debe respetar. Ante este vacío legal —subrayó— se debía aplicar la norma más beneficiosa atendiendo a la especial situación considerada, pues la solución contraria importaba incurrir en una manifiesta arbitrariedad e ilegitimidad.

De igual modo, la cámara observó que la aplicación del precedente “Rosza” de este tribunal, que había sido invocado por la demandada en sustento de su posición, en realidad reafirmaba la postura argumental del juez de grado, por cuanto abonaba la posición de que los magistrados subrogantes, más allá de su transitoriedad, deben tener también el resguardo de las garantías constitucionales conferidas a los jueces en general a fin de preservar su independencia.

En lo referente a la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrativos de acuerdo con el art. 12 de la ley 19.549, remarcó que solo alcanzaba a las circunstancias relativas a la emisión del acto en sí, tales como identidad del firmante, fecha, lugar de emisión y cumplimiento de las etapas del trámite administrativo, pero no a los hechos que configuran la conducta examinada y calificada en el acto cuya invalidez se postulaba.

En cuanto al contenido del dictamen de la doctora Torres, la cámara sostuvo, haciendo suyos los argumentos desarrollados en la sentencia de primera instancia, que —contrariamente a lo que había decidido el señor Procurador General en el sumario administrativo— la fiscal subrogante se encontraba legalmente habilitada para abordar el tema de la competencia en el marco de la acción de hábeas corpus en que tomó intervención. Ello era de ese modo —señaló—, pues el argumento medular del peticionario se había sustentado, precisamente, en que la orden de detención había sido dictada por un juez incompetente para conocer en la causa penal, de acuerdo con lo que había resuelto este Tribunal en dichos autos principales, criterio que había sido respetado por el representante del Ministerio Público de primera instancia al dictaminar en la acción de hábeas corpus.

Por último, concluyó que no existía ninguna prueba de que la doctora Torres hubiese colaborado directamente mediante su dictamen —que, por otra parte, no era vinculante— con la estrategia de la defensa, como se afirmaba como una suerte de “apotegma” en las decisiones de la Procuración General de la Nación declaradas ilegítimas. Tampoco —agregó— la magistrada subrogante estaba obligada a excusarse puesto que el doctor Mazzoni —titular de la fiscalía en que la demandante se desempeñaba como secretaria— ni siquiera aparecía como interesado en el procedimiento constitucional del habeas corpus.

5) Que contra ese pronunciamiento el Ministerio Público Fiscal de la Nación dedujo recurso extraordinario —que fue replicado—, impugnándolo por los agravios constitucionales que le causa, en cuanto a los siguientes puntos: (a) la declaración de admisibilidad y procedencia del amparo; (b) la infundada nulidad de las res. 116/2005 y 161/2005 dictadas por el procurador general de la Nación; (c) la violación de la zona de reserva propia del Ministerio Público de la Nación; y (d) la arbitraria orden de restituir los salarios caídos, con más sus intereses.

La cámara concedió la apelación solo en cuanto remitía a la interpretación de normas y principios establecidos en la Constitución Nacional y en leyes y reglamentos de naturaleza federal; así como en lo atinente a la validez de los actos emanados de autoridad nacional puestos en cuestión por la demandante. En cambio, denegó el recurso en lo referente a la tacha de arbitrariedad invocada, circunstancia que dio lugar a la interposición de una queja por parte de la demandada, que tramita agregada por cuerda bajo el registro T.367.XLIV.

6) Que los agravios del recurrente sostienen la apertura de la instancia del art. 14, ley 48, en cuanto, con arreglo a lo previsto en el primer inciso de dicho texto, remiten al examen sobre la validez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación y la decisión ha sido contraria a dicha validez, pues en el caso lo resuelto por la cámara importa poner en cuestión las facultades mismas que la autoridad federal invoca conferidas por la ley para ejercer el acto tachado de inválido (Fallos 332:170). Asimismo, corresponde examinar las causales de arbitrariedad de sentencia planteadas por el recurrente en la referida queja T.367.XLIV, en la medida en que ellas se encuentran unidas de un modo inescindible a la cuestión federal referida, en atención a la amplitud de criterio que exige la garantía de la defensa en juicio.

7) Que el punto sustancial a dilucidar en este asunto se centra en determinar si el titular de la procuración general de la Nación está facultado por el ordenamiento jurídico que regla sus atribuciones en materia disciplinaria sobre los empleados y funcionarios que integran el Ministerio Público Fiscal, para exonerar a una funcionaria de ese órgano que se desempeñaba como secretaria, con motivo de la actuación relativa a su función de fiscal subrogante, cargo en el que fue designada en los términos del art. 11, ley 24946, y de sus disposiciones reglamentarias.

8) Que como puede advertirse de la lectura de la res. 116/2005 impugnada, el procurador general de la Nación decidió la exoneración de la doctora Torres con fundamento en diversos aspectos de la conducta relativa a su actuación como fiscal subrogante en el mencionado proceso de hábeas corpus. Y valoró que, como consecuencia de tal conducta, la actora hizo posible que los imputados obtuvieran la libertad por una vía que no era la apropiada, comprometió seriamente la investigación llevada a cabo en actuaciones en donde se ventilan hechos de suma gravedad, no respetó el mandato constitucional de tutela de la legalidad, y comprometió la responsabilidad internacional del Estado Argentino en una causa en la que se investigan delitos de lesa humanidad.

9) Que el primer aspecto de la examinada conducta de la actora —siguiendo un orden lógico— radicó, expresamente, en no haberse excusado de tomar intervención en una causa en la que podía originarse una situación de parcialidad, concepto contrario a la tutela de la legalidad que el Ministerio Público tiene constitucional y legalmente asignada.

En ese sentido, en la referida res. 116/2005 el procurador general de la Nación tuvo en cuenta que la doctora Torres actuó en el proceso de hábeas corpus a raíz de que el doctor Mazzoni —que, como se dijo, era el titular de la Fiscalía de Cámara—, se apartó de la causa por considerarse interesado en el resultado del proceso.

Al respecto, enfatizó que la doctora Torres debió haberse inhibido de intervenir ya que su actuación podía originar —como ocurrió, dijo—, interpretaciones de parcialidad. En tal sentido —indicó— era “público y notorio que la nombrada, al momento de los hechos materia de denuncia, dependía funcionalmente del doctor Mazzoni desde hacía más de once años […] Era un hecho no ignorado por la funcionaria que el nombrado se encontraba imputado en la causa principal en la que se originó la acción de hábeas corpus en la que ella dictaminó, precisamente, porque éste se apartó con fundamento en tal motivo […] más aun, tampoco escapaba al conocimiento de la funcionaria, tal como lo expresó en su descargo, que en virtud de los hechos investigados en la causa principal, la Procuración General había abierto un expediente administrativo interno, en cuyo marco el doctor Mazzoni tuvo que dar explicaciones”.

Apuntó, asimismo, que no podía diferenciarse “claramente la situación que se presentó en la acción de habeas corpus con la que existía en la causa caratulada ‘Juez Federal Skidelsky; Fiscal Dr. Jorge Auat s/ presunta inf. a los delitos de abuso de autoridad art. 248 CP, Viol. de los deberes de Func. Púb. (arts. 248 y 249, CPen.), prevaricato por detención ilegal (art. 270, CPen.), retardo de justicia (art. 273, CPen.), privac. ilegit. de la libertad (art. 143, CPen.) y privación de la libertad agravada (art. 142, inc. 3, CPen.), en la que la sumariada, contrario a lo sucedido en orden a la acción de hábeas corpus, se excusó por estimar que se encontraba en una ‘situación de violencia moral’ por su relación funcional permanente con el doctor Jorge Auat”. Y, seguidamente, agregó que “para apartarse del conocimiento de esas actuaciones, la doctora Torres expresó que si bien no existe una relación de íntima amistad que me una al Señor Fiscal General Dr. Jorge Auat que hagan viable la estricta aplicación de la causal prevista en el art. 55, inc. 11, CPPN, no es menos cierto que existe objetivamente una frecuencia de trato tal que genera una relación funcional permanente. Tal circunstancia me coloca en una difícil situación de violencia moral en la medida en que mi actuación en la causa, en la que se encuentra denunciado el referido funcionario y cuya conducta debe investigarse, podría verse afectada la ecuanimidad de criterio y serenidad espiritual que la función requiere”. Y concluyó que “resulta al menos llamativo que la doctora Torres, por un lado haya tenido esta esperable delicadeza, escrupulosidad y corrección respecto de las actuaciones que involucraban al doctor Auat y, por otro, no haya realizado objeción alguna a su designación como fiscal subrogante, para entender en la acción de hábeas corpus en la que su superior directo —con quien trabajaba hacía más de once años en la misma dependencia—, se había apartado por encontrarse imputado en la causa principal y considera se él mismo interesado en el proceso en los términos del art. 55, inc. 4, CPPN”.

10) Que el segundo aspecto de la conducta analizada en la res. 116/2005 para fundar la sanción de exoneración radicó en la actuación contraria a derecho por parte de la actora.

En efecto, el procurador general de la Nación señaló que la doctora Torres “actuó contra legem cuando dictaminó a favor de la procedencia del hábeas corpus aduciendo la incompetencia territorial del juez Federal de Resistencia que había ordenado las detenciones. Ello es así, pues la cuestión relativa a la competencia en razón del territorio constituye un tema absolutamente ajeno al hábeas corpus, que debía ser encauzado a través del procedimiento específicamente previsto por la ley a tal fin en los arts. 39 y 40, CPPN; y de hecho lo estaba siendo en el incidente de declinatoria promovido por la defensa ante el juez de primera instancia el 15/7/2003”. De ese modo —dijo—, “otorgó los fundamentos para que los jueces resolvieran ambas cuestiones en un mismo ámbito, que no es el que la ley marca para hacerlo y, por tanto, sin observar las prescripciones legales […] a sabiendas de que lo hacía de forma contraria a derecho, contribuyendo a la estrategia de la defensa, y con conocimiento de las consecuencias que en definitiva tendría para el trámite de la causa la solución que ilegítimamente propuso”. Y remarcó que “todo indica que la urgencia estaba dada en resolver de esa manera antes que el incidente de declinatoria llegara a la Cámara, ya que así se pudo obtener, de inmediato, la libertad de los accionantes y la paralización del proceso. Tal como se refirió anteriormente, se advierte fácilmente que es aquí donde el dictamen de la doctora Torres, en el modo que fue erróneamente emitido, se concatena con la estrategia de defensa y cobra fuerza el argumento esgrimido tanto por los denunciantes como por el Instructor sumariante”.

11) Que las partes postulan soluciones encontradas sobre el régimen jurídico aplicable. Para la actora, la actuación relativa a su función de fiscal subrogante solo pudo ser examinada y valorada por el tribunal de Enjuiciamiento previsto en la ley orgánica del Ministerio Público 24946, en función de las “garantías institucionales” consagradas en el art. 120, CN. Para la parte demandada, en cambio, tales conductas pueden ser analizadas y valoradas por el procurador general de la Nación, como cabeza del Ministerio Público Fiscal, en los términos del art. 120, CN, ley 24946 y del Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación aprobado por la res. PGN 68/1998.

12) Que resulta útil apuntar que la ley 24946 contempla un doble régimen disciplinario en el ámbito del Ministerio Público de la Nación, bien diferenciado uno del otro según que se trate —en un caso— de magistrados o —del otro— de funcionarios y empleados.

En efecto, por un lado, con excepción del procurador general de la Nación y del defensor general de la Nación, los demás magistrados que componen el Ministerio Público —entre los que se encuentran los fiscales (art. 3, ley citada)— solo podrán ser removidos de sus cargos por las causales especialmente regladas de mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos, mediante una decisión adoptada por un órgano al que expresamente se le reconoce dicha atribución y que se tomará tras desarrollar un procedimiento especial que ha sido típicamente previsto en la ley 24946 (arts. 18 y 19, ley, conc. con el art. 5, Anexo I, res. PGN 57/1999). Ese órgano competente es el Tribunal de Enjuiciamiento y está integrado por siete miembros, que son designados uno por el Poder Ejecutivo, y en igual cantidad por el Senado, esta Corte Suprema, la Federación Argentina de Colegios de Abogados y el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal; y los dos restantes, por sorteo entre los magistrados correspondientes al Ministerio Público Fiscal y de la Defensa que ostenten los cargos que se especifican (arts. 18 y siguientes de la ley). Ello no impide que, en el ámbito del ministerio público fiscal, el Procurador General de la Nación, los fiscales respecto de los magistrados de rango inferior que de ellos dependen e incluso los jueces, puedan imponer sanciones disciplinarias de menor gravedad a los fiscales, siempre y cuando tales transgresiones constituyan meras infracciones violatorias de los deberes de los magistrados o el quebrantamiento de incompatibilidades, con expresa exclusión de aquellas causales que hacen estrictamente al desempeño funcional (arts. 16, 17 y 18, ley, y art. 5, Anexo I, res. PGN 57/1999).

Por otro lado, el régimen disciplinario de los funcionarios empleados encuentra diseño reglamentario en el Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación aprobado por la resolución 68/98 dictada por el procurador general de la Nación en uso de las atribuciones que le confiere la ley 24946 (art. 21, inc. b), la cual le reconoce, asimismo, las atribuciones de esta naturaleza (art. 33, inc. m).

Más allá de las diferentes sanciones que son contempladas para los casos de incumplimiento de los deberes y prohibiciones previstos en el reglamento para el personal alcanzado —y que abarcan también cuestiones de índole funcional (arts. 31 y 32, res. PGN 68/1998)—, la aplicación de la sanción de cesantía o exoneración es facultad exclusiva del Procurador General de la Nación, previa instrucción de un sumario administrativo a cargo del magistrado o funcionario que se designe (art. 65, inc. d, ley; arts. 86 y 91, régimen básico aprobado por res. PGN 68/1998).

Los antecedentes normativos relacionados —legales y reglamentarios— dan cuenta de que no ha sido expresamente contemplada la autoridad con facultades disciplinarias que —en su caso— se extiendan hasta la remoción del cargo, con respecto a los abogados que desempeñen funciones como fiscales subrogantes, sea por los que integran la lista a que remite el art. 11, párr. 2, ley 24946, o sea por los que mantienen con el ministerio público una relación de empleo en condición de funcionarios o como personal auxiliar, en los términos del art. 6, res. PGN 35/1998.

13) Que, ante todo, cabe poner de resalto que en la demanda se explicó que la actora fue designada como fiscal subrogante para dictaminar en la causa “Carlos M. Pujol, defensor Oficial s/ interpone recurso de habeas corpus a favor de Jorge A. Larrateguy y otros”, habida cuenta de la excusación del fiscal de cámara por haberse considerado interesado en el trámite del proceso (fs. 4 vta., 5 y 11).

De las constancias del expte. adm. n. M.3323/2003 —cuya copia fue requerida por este tribunal— se desprende que, efectivamente, la doctora Torres fue designada para actuar como fiscal subrogante en la referida causa mediante res. interna 11/2003 —del 11/7/2003— firmada por el titular de la Fiscalía ante la Cámara Federal de Resistencia, doctor Roberto Mazzoni (fs. 63), quien se había inhibido de actuar (fs. 83). Ese mismo día, la actora aceptó el “cargo conferido” (fs. 64).

Se advierte, pues, que la aceptación de dicha designación fue una decisión tomada por la doctora Torres en su carácter de secretaria de la fiscalía ante la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia a raíz, precisamente, de la inhibición decidida por el doctor Mazzoni.

La valoración de esa conducta —es decir, la aceptación de la designación— no involucra, en modo alguno, su actuación como fiscal subrogante; se trató, justamente, de un paso previo —y necesario— a dicha actuación. Esa circunstancia hace inequívocamente aplicable el Régimen Básico de los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público Fiscal de la Nación aprobado por res. PGN 68/1998, tal como fue aplicado en la resolución impugnada, en torno de los arts. 32 y 84. Cabe retener que el art. 32, referido régimen, prevé que el personal del Ministerio Público Fiscal “Particularmente, está obligado a: […] i) Los funcionarios del Ministerio Público Fiscal, deberán excusarse de intervenir en todos los asuntos en que su actuación pueda originar interpretaciones de parcialidad o concurra violencia moral. Asimismo, podrá dispensarse a los empleados que se hallaren en idéntica situación”. Y que el art. 84 de dicho régimen contempla que “Son causas, para imponer la exoneración: b) Falta grave que perjudique material o moralmente al Ministerio Público”.

14) Que la atribución que tiene el procurador general de la Nación para decidir las sanciones que han de aplicarse a funcionarios y empleados del Ministerio Público Fiscal, en el marco de la aludida res. PGN 68/1998, no ha sido controvertida por la doctora Torres, quien, en cambio —como se dijo—, ha postulado su inaplicabilidad a su actuación como fiscal subrogante.

Ciertamente, la actora circunscribió su objeción a la aplicación de las mencionadas normas con relación a dicha actuación, concretamente respecto del dictamen al que se hace referencia en la res. 116/2005, mas no a su desempeño como secretaria.

Por lo demás, si bien es cierto que, en el marco de la res. PGN 35/1998 (punto 6), los secretarios se hallan habilitados para desempeñarse como fiscales subrogantes y que ello comporta una carga pública según lo prevé el art. 11, ley 24946, no es menos cierto, ni menos claro, que esa carga pública debe reconocer —al menos en lo que a este caso interesa— un límite, establecido por la posibilidad de que la opinión a exponer al dictaminar se vea afectada por algún grado de parcialidad. Sería un verdadero contrasentido imponer a una secretaria la carga pública de aceptar una designación como fiscal subrogante si esa función no pudiera ser ejercida con la libertad y la independencia de criterio que le son propios e inherentes.

En razón de tales consideraciones, la crítica desarrollada por la actora sobre este punto aparece desprovista de sustento válido, por lo que mal pudo ser acogida por la sentencia apelada. Empero, aun cuando, por vía de hipótesis, se entendiera que la decisión de no inhibirse de actuar en el proceso de hábeas corpus fue una conducta relativa a la función de fiscal subrogante, ese aspecto quedará incluido en las consideraciones que siguen.

15) Que el art. 120, CN, asigna al Ministerio Público la defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República. El art. 1, ley 24946, a su vez, encomienda a dicha autoridad la misma finalidad (Fallos 331:1593).

Al mismo tiempo, la referida disposición constitucional le atribuye la calidad de órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera.

16) Que los arts. 5 y 6, ley 24946, prevén los pasos que deben ser cumplidos para el nombramiento de los fiscales, en los términos del art. 3, dicha ley, a saber: (i) concurso público de oposición y antecedentes, el cual será sustanciado ante un tribunal convocado por el procurador general de la Nación, (ii) designación por el Poder Ejecutivo —a propuesta, por terna, del procurador general de la Nación— y (iii) acuerdo de la mayoría simple de los miembros presentes del Senado. Tras cumplirse esos pasos, puede designarse un fiscal con todas las implicancias que ello tiene en términos del art. 120, CN y de los arts. 13 y 14, ley 24946. Y, como se vio, los magistrados del Ministerio Público pueden ser removidos de sus cargos por las causales especialmente regladas de mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos, mediante una decisión a adoptar —tras desarrollar un procedimiento especial que ha sido típicamente previsto— por el órgano al que expresamente se le reconoce dicha atribución, es decir, el Tribunal de Enjuiciamiento diseñado en la ley 24946.

17) Que la pretensión de ser sometida a juicio político por el Tribunal de Enjuiciamiento, que la actora ensaya como “garantía institucional”, no se encuentra respaldada por un fundamento idóneo.

Ello es así porque, como se advierte, dicho mecanismo de remoción fue previsto, expresamente, para los fiscales que hayan sido designados de conformidad con los pasos contemplados en dicha ley (arts. 3, 5, 6, 16, 18 y 19) lo que resulta un corolario lógico de ese tipo de designación. Únicamente en esa circunstancia es posible exigir la actividad del Tribunal de Enjuiciamiento, en la tarea de examinar si el magistrado del Ministerio Público Fiscal mantiene o ha perdido los requisitos que la ley y la Constitución exigen para el desempeño de una función de semejante responsabilidad. De eso se trata el juicio político, tal como esta Corte lo ha señalado en un caso en el que se controvertía la remoción de un fiscal de primera instancia provincial: “el objetivo del instituto del juicio político, antes que sancionar al magistrado, consiste en determinar si éste ha perdido los requisitos que la ley y la Constitución exigen para el desempeño de una función de tan alta responsabilidad” (Fallos 332:2504, consid. 6 del voto de la mayoría y del voto concurrente de los jueces Lorenzetti y Fayt).

No es ese el caso traído a esta Corte. La doctora Torres —como se dijo y tal como ella misma lo explicó— fue designada como fiscal subrogante, mediante res. interna 11/2003 firmada por el fiscal general doctor Roberto Mazzoni, para actuar en forma “accidental y limitada” —como ella misma lo admitió (ver fs. 299 vta. y 300 del expte. adm. n. M.3323/2003)—, con el exclusivo objeto de dictaminar en el referido proceso de hábeas corpus promovido por el defensor oficial. Al cumplirse dicho objeto, se agotó la intervención de la actora y, por consiguiente, su condición de fiscal subrogante y ella continuó desempeñándose como secretaria de la fiscalía de cámara. Nunca perdió, pues, su condición de funcionaria del Ministerio Público Fiscal.

18) Que aquí no está en juego la independencia de los magistrados del Ministerio Público Fiscal.

La indudable relevancia que exhibe la independencia funcional del Ministerio Público Fiscal, consagrada en el art. 120, CN, y en el art. 1, ley 24946, llevó a este tribunal a declarar la inconstitucionalidad del art. 348, párr. 2, primera alternativa, CPPN, en cuanto autoriza a la cámara de apelaciones, en los casos en que el juez no está de acuerdo con el pedido de sobreseimiento del fiscal, a apartarlo e instruir al que designe el fiscal de cámara, a fin de producir la elevación a juicio (Fallos 330:4875, entre otros).

Empero, tal independencia no ha sido puesta en peligro, ni contradicha, por la res. PGN 116/2005.

En efecto, esa resolución dejó en claro que no se examinaba ni el contenido ni el sentido del dictamen elaborado por la doctora Torres —esto es, si el juez federal de Resistencia era competente para entender en la causa principal que dio lugar a la acción de habeas corpus, o no lo era, ni tampoco si correspondía conceder la libertad a los detenidos en la causa principal, en la medida en que ambos aspectos remitían a un debate amplio—, sino que se evaluaba, a los fines disciplinarios y su cotejo con los deberes propios de su condición de funcionaria, las consecuencias de no haberse inhibido de actuar en el proceso de hábeas corpus y de haber dictaminado sobre aquella cuestión en un marco jurídico-procesal que no era el indicado según las disposiciones legales aplicables.

Precisamente, lo que se ha puesto en juego en la impugnada res. PGN 116/2005 no es el examen de la vigencia de las calidades que la ley y la Constitución exigen para el desempeño de la magistratura —que involucra al juzgamiento del desempeño funcional— sino el poder disciplinario sobre una funcionaria del Ministerio Público, dirigido a determinar si hubo conductas violatorias de los deberes legales.

En cuanto aquí interesa, el bien jurídico protegido en el ámbito disciplinario, y naturalmente en el eventual reproche de esa índole, es el adecuado funcionamiento de las dependencias estatales. Es así que las sanciones disciplinarias comportan medios para asegurar el cumplimiento de los deberes oficiales (Alejandro Nieto, “Problemas capitales del derecho disciplinario”, RAP, n. 63).

En el caso de los funcionarios del Ministerio Público Fiscal, ese adecuado funcionamiento compromete nada menos que el mandato constitucional de velar por la “defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad”. Es clara, pues, la especial relevancia pública del bien jurídico protegido en ese ámbito.

19) Que, por otra parte, este tribunal ha enfatizado el lugar decisivo que dentro de la teoría de la hermenéutica ocupa la regla según la cual uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de las normas y su congruencia con el resto del sistema a que están engarzadas, es la consideración de sus consecuencias (Fallos 319:1765; 320: 607; 323:1635).

De seguirse la tesis propuesta por la actora, su actuación como fiscal subrogante en el referido proceso de hábeas corpus quedaría, paradójicamente, exenta de todo control; es decir, no solo no podría ser evaluada por el procurador general —por las razones que se ensayan en la demanda—, sino, tampoco, por ningún órgano en la medida en que ha cesado en su función subrogante.

En efecto, si una de las funciones o metas del enjuiciamiento político es, como se recordó, determinar si un magistrado del Ministerio Público Fiscal mantiene o ha perdido los requisitos que la ley y la Constitución exigen para el desempeño de una función de tal alta responsabilidad, con la finalidad eventual de removerlo de su cargo, esa meta sería de imposible cumplimiento en la medida en que ese magistrado haya dejado de serlo porque ha reasumido sus tareas como funcionario de dicho organismo.

Desde la perspectiva de las consideraciones precedentes, no puede sino concluirse que la demandante propone una exégesis inconsistente de las disposiciones constitucionales y legales que invoca, que no parece arraigar antes en los principios inherentes a la ciencia del derecho (Fallos 329:2316, consid. 14; y 332:2307, consid. 9).

20) Que las consideraciones precedentes, de otro lado, comportan la premisa para concluir que no puede alegarse fundadamente que una solución contraria a la que postula la actora afectaría la garantía del “juez natural” consagrada en el art. 18, CN, que implica someterse a la decisión de un tribunal creado y dotado de jurisdicción y competencia por una ley anterior al hecho que dio origen a un proceso.

21) Que tampoco puede compartirse la línea argumentativa elaborada por la demandante en torno del denominado principio pro homine. Si bien esta Corte ha dicho que ese principio impone privilegiar la interpretación legal que más derechos acuerde al ser humano frente al poder estatal (Fallos 331:858), también ha sostenido que esa pauta se impone aun con mayor intensidad cuando su aplicación no entrañe colisión alguna del derecho humano así interpretado, con otros valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales (Fallos 330:1989).

Es indudable que en el caso sub lite, hay, efectivamente, otros valores y principios constitucionales en juego.

Por un lado, la garantía de imparcialidad del magistrado que debe emitir una opinión, reconocida dentro de los derechos implícitos y que deriva de la garantía del debido proceso (arg. arts. 18, 33 y 75, inc. 22, CN, 10, Declaración Universal de Derechos Humanos; 8.1, Convención Americana sobre Derechos Humanos y 6.1, Convención Europea de Derechos Humanos; Fallos 331:1744).

Y por otro lado, la vigencia irrestricta de los derechos humanos fundamentales, que se ve presidida por la obligación del Estado Argentino de investigar y de castigar las violaciones graves a los derechos humanos, en especial la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas (Corte Interamericana de Derechos Humanos, casos “Velásquez Rodríguez v. Honduras”, sent. del 29/7/1988, “Barrios Altos v. Perú”, sentencia del 14/3/2001, “Masacre de Pueblo Bello v. Colombia”, sent. del 31/1/2006, “Goiburú y otros v. Paraguay”, sent. del 22/9/2006, “Bayarri v. Argentina”, sent. del 30/10/2008, “Chitay Nech y otros v. Guatemala”, sent. del 25/5/2010, “Fernández Ortega y otros v. México”, sent. del 30/8/2010, “Rosendo Cantú y otra v. México”, sent. del 31/8/2010, “Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña v. Bolivia”, sent. del 1/9/2010, “Gomes Lund y otros (‘Guerrilha do Araguaia’) v. Brasil”, sent. del 24/11/2010, “Gelman v. Uruguay”, sent. del 24/2/2011), deber que no puede estar sujeto a excepciones (Fallos 330:3248 y 333:1657).

Debe recordarse, sobre este último aspecto, que esta Corte ha dicho que “los delitos que implican una violación de los más elementales principios de convivencia humana civilizada, quedan inmunizados de decisiones discrecionales de cualquiera de los poderes del Estado que diluyan los efectivos remedios de los que debe disponer el Estado para obtener el castigo”, y ha remarcado —como recién se dijo— el deber internacional que tiene el Estado Argentino de investigar y de establecer las responsabilidades y sanciones (Fallos 330:3248 y 333:519). Y que también ha dicho que la progresiva evolución del derecho internacional de los derechos humanos, con el rango establecido por el art. 75, inc. 22, CN, ya no autoriza al Estado a tomar decisiones cuya consecuencia sea la renuncia a la persecución penal de delitos de lesa humanidad, en pos de una convivencia social pacífica apoyada en el olvido de hechos de esa naturaleza (Fallos 328:2056, voto del juez Petracchi, consid. 14). Es que no puede soslayarse que los delitos contra la humanidad se caracterizan —entre otros elementos— por la agresión a la vida y a la dignidad de la persona, en cuanto a su pertenencia al género humano, afectando aquellos bienes que constituyen la base de la coexistencia social civilizada; desde una dogmática jurídica más precisa, se puede decir que afectan derechos fundamentales de la persona, y que éstos tienen esa característica porque son “fundantes” y “anteriores” al estado de derecho (Fallos 328:2056, voto del juez Lorenzetti, consid. 13).

En el caso, no puede desconocerse —como se señala en la res. PGN 116/2005— que los delitos denunciados e involucrados en las causas penales relacionadas con el sub lite se hallan en colisión con los derechos esenciales de la persona humana, cuya tutela ha sido especialmente encomendada al Ministerio Público por la ley 24946 (art. 25, inc. 1).

Una interpretación como la que propone la actora implicaría, por un lado, desconocer esa función esencial de tutela y, por otro lado, desentenderse de los compromisos asumidos por el Estado con respecto a la investigación de los delitos de lesa humanidad. Y llevaría a crear inmunidades no previstas en las normas y principios aplicables.

Tales razones quitan todo sustento a la afirmación expuesta por la parte actora en el sentido de que “no cabe ninguna duda que, el régimen más beneficioso para la persona y para el Estado constitucional de derecho es aquel que se vincula lógicamente con la función ejercida y por la cual se la acusa de mal desempeño” (fs. 12 vta. y 341).

22) Que, seguidamente, deben ser tratados los agravios relativos a la arbitrariedad de la sentencia apelada en cuanto declaró la ilegitimidad de la res. PGN 116/2005 en razón de su arbitrariedad e ilegalidad manifiestas.

En este análisis, la arbitrariedad no puede resultar de la sola disconformidad con la solución adoptada, sino que requiere la constatación de un apartamiento de los criterios mínimes de la argumentación jurídica (Fallos 332:967, voto del juez Lerenzetti).

Sobre este tópico, la cámara afirmó —como se dijo— que “no existe absolutamente ninguna prueba, más allá de la mera afirmación subjetiva, de que la Dra. Ana María Torres, con su dictamen haya colaborado directamente con la estrategia de la defensa o que haya debido obligatoriamente excusarse ante la sola excusación del Dr. Mazzoni, por cuanto sus actos podían ser interpretados como teñidos de imparcialidad (sic), teniéndose en cuenta que aquél no era parte en el proceso de Hábeas Corpus”, y agregó que el Dr. Mazzoni “(que se habla excusado en la causa principal) ni siquiera aparecía como interesado en el proceso constitucional del Habeas Corpus”.

Dichas afirmaciones, como se verá, resultan escuetas y dogmáticas, comportan una mera repetición de los argumentos expuestos por la actora y prescinden de analizar apropiadamente las extensas y detalladas razones vertidas en los considerandos de la res. PGN 116/2005. Por el contrario, no fue demostrado que la motivación del acto de exoneración haya sido manifiestamente irrazonable o ilegal, tal como lo exigen el art. 43, CN, y el art. 10, ley 16986.

23) Que en lo que se refiere al primer aspecto de la conducta examinada en la res. PGN 116/2005, esto es, la omisión de la actora de inhibirse de actuar en el proceso de hábeas corpus, cabe recordar que esta Corte ha remarcado la exigencia de que la determinación, caso a caso, de las dudas sobre la imparcialidad del magistrado —la que puede ser definida como la ausencia de prejuicios o intereses de éste frente al caso que debe decidir, tanto en relación a las partes como a la materia— alcancen una consistencia tal que permita afirmar que se hallan objetiva y legítimamente justificadas (Fallos 332:1210).

Con relación a dicho punto, cabe poner de relieve que de las constancias del expte. adm. n. M.3323/2003 se desprende que:

(i) la doctora Torres fue designada —como se dijo, el 11/7/2003— para actuar como fiscal subrogante en el proceso de habeas corpus, habida cuenta de que el titular de la Fiscalía ante la Cámara Federal de Resistencia doctor Roberto Mazzoni, el 8/7/2003 se había inhibido de actuar en tanto “…en relación a los hechos que generaran la causa en la cual en la presente acción se tacha de privación ilegítima de la libertad de los detenidos, el suscripto oportunamente ha sido imputado de la comisión del ilícito” (fs. 83);

(ii) el conjuez federal de Resistencia dio intervención a la doctora Torres, en los términos del art. 21, ley 23098, quien dictaminó que el juzgado federal de dicha ciudad era incompetente en razón del territorio. Para llegar a esa conclusión, afirmó que (a) este tribunal, en 1988, había decidido la competencia de la justicia federal de Rosario para investigar en la denominada “Masacre de Margarita Belén”, (b) no variaba esa afirmación el hecho de que se prosiguiera “la instrucción del sumario criminal contra quienes resulten imputados en los hechos de Margarita Belén y cuyas responsabilidades no fueron investigadas”, habida cuenta de la referida decisión de este tribunal de 1988, y (c) si bien el defensor oficial había planteado una declinatoria por incompetencia y se había formado incidente, dicho incidente no había sido remitido a la Cámara Federal de Resistencia desde el juzgado de primera instancia (fs. 92, 101 y 106/108 vta.);

(iii) en la causa “Juez Federal Dr. Skidelsky; Fiscal Dr. Jorge Auat s/presunta inf. a los delitos de abuso de autoridad art. 248, CPen., Viol. de los deberes de Func. Púb. (arts. 248 y 249, CPen.), prevaricato por detención ilegal (art. 270, CPen.), retardo de justicia (art. 273, CPen.), privac. ilegit. de la libertad (art. 143, CPen.) y privación de la libertad agravada (art. 142, inc. 3, CPen.)”, con fecha 11/7/2003, la doctora Torres se excusó de intervenir como fiscal subrogante —cargo para el que había sido designada ese mismo día— con fundamento en que “existe objetivamente una frecuencia de trato tal que genera una relación funcional permanente. Tal circunstancia me coloca en una difícil situación de violencia moral en la medida en que mi actuación en la causa, en la que se encuentra denunciado el referido funcionario y cuya conducta se debe investigar podría verse afectada en la ecuanimidad de criterio y serenidad espiritual que la función requiere” (fs. 189 y 190).

24) Que frente a las circunstancias recién expuestas, no puede ser acogida la afirmación que sostiene la actora en el sentido de que lo resuelto en el proceso de hábeas corpus no podía alcanzar jurídicamente al doctor Mazzoni ni incidir en su situación procesal en tanto él no era parte en dicho proceso. Ello es así, en primer lugar, en razón de que el doctor Mazzoni, según su propia manifestación, fue imputado de la comisión del ilícito con relación a los hechos que había generado la causa en la cual se enmarcaba el proceso de hábeas corpus, proceso que —no se encuentra discutido— tuvo lugar en el marco de la investigación de los hechos que dieron nombre a la “Masacre de Margarita Belén”. Y en segundo lugar, porque en el proceso de hábeas corpus, como se verá en el consid. 26, se hallaba en juego el poder coercitivo del juzgado federal de Resistencia sobre los imputados de la causa principal.

A ello debe añadirse que —como se vio— cuando se halló involucrado el doctor Auat —en su condición de Fiscal General ante el Tribunal Oral en lo Criminal Federal— la actora invocó, como dato objetivo que la condujo a excusarse, una “frecuencia de trato tal que genera una relación funcional permanente” lo cual la colocaba “en una difícil situación de violencia moral en la medida en que mi actuación en la causa, en la que se encuentra denunciado el referido funcionario y cuya conducta se debe investigar podría verse afectada en la ecuanimidad de criterio y serenidad espiritual que la función requiere”.

No se ha alegado con la debida claridad qué diferencia, decisivamente relevante, presentaba la posición de la actora entre la referida causa “Juez Federal Skidelsky; Fiscal Dr. Jorge Auat s/presunta inf. a los delitos de abuso de autoridad art. 248, CPen., Viol. de los deberes de Func. Púb. (arts. 248 y 249, CPen.), prevaricato por detención ilegal (art. 270 CP), retardo de justicia (art. 273 CP), privac. ilegit. de la libertad (art. 143, CPen.) y privación de la libertad agravada (art. 142, inc. 3, CPen.)” y el proceso de habeas corpus, que haya podido justificar, razonablemente, dos conductas distintas y contrarias, como la concreta inhibición en el primer caso y la falta de inhibición en el segundo caso, si en ambas existió “frecuencia de trato” y “relación funcional” con los doctores Auat y Mazzoni.

A la luz de las consideraciones precedentes, no son irrazonables los fundamentos desarrollados con relación a este punto en la res. PGN 116/2005, más precisamente cuando allí se afirma: “[E]n aras del fin de tutela de legalidad, la doctora Torres, como integrante del Ministerio Público Fiscal, debió extremar su cuidado al intervenir en actuaciones relacionadas con crímenes de lesa humanidad, debido a la misión de velar por el respeto y la tutela de los derechos humanos contemplados tanto en nuestra Carta Magna como en los tratados de derecho internacional, de jerarquía constitucional por imperio del art. 75, inc. 22”.

25) Que con relación al segundo aspecto de la conducta examinada en la res. PGN 116/2005, esto es, el que con cierne al pronunciamiento sobre la competencia del juez federal de Resistencia para entender en el proceso del hábeas corpus, del expte. adm. n. M.3323/2003 surge que:

(i) el 15/7/2003, el defensor oficial ante el Tribunal Oral Federal promovió cuestión de competencia y planteó declinatoria por incompetencia, lo que dio lugar a un incidente al cual fue agregado el expediente principal (fs. 214/221);

(ii) el fiscal general ante el Tribunal Oral en lo Criminal Federal, doctor Jorge E. Auat, al dictaminar en el incidente de declinatoria, hizo expresa referencia a los “devastadores efectos de la sentencia recaída en el Habeas Corpus agregado”, señaló que por medio del hábeas corpus “se tramitó lisa y llanamente una excarcelación y una declinatoria de competencia, fuera del marco del CPPN” desconociendo “la jurisdicción al juez actuante que ya había quedado firme”, y añadió que la Cámara Federal de Rosario, al resolver el incidente de inhibitoria planteado en la causa ‘Investigación de los Hechos Ocurridos en Margarita Belén (Chaco) Incidente de Inhibitoria’ entendió que no mediaba cuestión de competencia ya que la causa había fenecido (fs. 222/224);

(iii) en la causa “Verbitsky Horacio —CELS— s/ inconstitucionalidad de las leyes 23521 y 23492, en relación: Desaparición forzada de personas torturas y homicidios agravados en hechos ocurridos en la localidad de Margarita Belén (Chaco), el 13/12/1976”, el juez federal de Resistencia declaró su competencia para entender en el planteo de inconstitucionalidad de las leyes 23521 y 23492, formulado por el CELS y solicitó a la Cámara Federal de Rosario que le remitiera las actuaciones 51.640 caratuladas “Investigación de los hechos ocurridos el 13/12/1976 en la localidad de Margarita Belén (Chaco) ante el enfrentamiento producido entre fuerzas legales y elementos subversivos” (ver legajo de pruebas de la doctora Torres, fs. 88/99 vta.), decisión que quedó firme, según lo admitió la propia actora (fs. 321/321 vta.). Tras declarar la inconstitucionalidad de ambas leyes, el juez federal de Resistencia solicitó a la Cámara Federal de Rosario que declarase su incompetencia para seguir entendiendo en la causa 51.640 (ver legajo de pruebas de la doctora Torres, fs. 101/117 vta.).

26) Que no puede pasarse por alto que —como lo señalaron los fiscales generales doctores Auat y De Luca en el recurso de queja por casación denegado, en el marco de la causa penal “procurador general de la Nación, Dr. Nicolás E. Becerra s/su presentación”— el proceso de habeas corpus no comportó una mera cuestión autónoma, independiente o conexa, puesto que allí se examinó uno de los objetos centrales de la causa principal, esto es, el que hace a la coerción personal sobre los imputados en dicha causa (ver fs. 402/423 del expediente administrativo M.3323/2003). La doctora Torres —como ya se vio— dictaminó, en dicho proceso, por la incompetencia territorial del juez federal de Resistencia, incompetencia que no podía quedar limitada a dicho proceso sino que, inevitablemente, proyectaba sus efectos sobre la causa principal, es decir, sobre el poder coercitivo del juez.

Tampoco puede soslayarse que la doctora Torres, al dictaminar el 17/7/2003, tenía pleno conocimiento de que dos días antes el defensor oficial había formulado en la causa principal un planteo de declinatoria —que dio lugar al respectivo incidente—, marco indudablemente apto para encausar la cuestión relativa a la invocada incompetencia territorial del juez federal de Resistencia tal como lo señaló el juez al rechazar la acción, pese a lo cual la actora se pronunció sobre dicho aspecto en el marco del habeas corpus.

Pero, sin dudas, el punto más relevante a criterio de la Procuración General estuvo dado por el cabal conocimiento de que el juez federal de Resistencia se había declarado competente con carácter firme, circunstancia que, como se dijo, era conocida por la actora.

27) Que desde esa perspectiva, no aparece como irrazonable la afirmación contenida en la res. PGN 116/2005 referente a que la actora comprometió seriamente la investigación llevada a cabo en la causa principal, iniciada por hechos de suma gravedad y, por consiguiente, con apartamiento de los intereses confiados a ella como integrante del Ministerio Público.

28) Que en razón de las consideraciones desarrolladas, puede concluirse en que no ha sido demostrado que la res. 116/2005 presente arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que justifiquen, en términos del art. 43, CN, y del art. 10, ley 16986 (Fallos 319:2955), la procedencia de la acción de amparo promovida por la demandante.

29) Que la forma en que se resuelven las cuestiones tratadas precedentemente hace innecesario examinar los restantes agravios.

Por ello, oído el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y, en uso de las facultades previstas en el art. 16, parte 2ª, ley 48, se rechaza la demanda. Con costas (art. 68, parte 1ª, CPCCN).

Notifíquese y Devuélvase.

Ricardo L. Lorenzetti.— Juan Carlos Maqueda.— E. Raúl Zaffaroni.