Por Carlos Druck, en Revista de Buenos Aires

I. INTRODUCCIÓN

El procedimiento administrativo, como elemento regulador de la función administrativa estatal, adquiere, aliándose para ello con la constante evolución jurisprudencial en la materia, la condición de un elemento preventivo y moderador de los eventuales —aunque no poco frecuentes— abusos en que pudiera incurrir la Administración.

En ese contexto, y sin pretender agotar con ello la cuestión, es que me he propuesto delinear el concepto y las notas distintivas del instituto bajo estudio. Liminarmente, estimo necesario recordar que el concepto de procedimiento no resulta privativo del derecho público sino que pertenece a la teoría general del derecho y se aplica a todas las ramas en que éste se divide (1).

Partiendo de ello, se presenta como insoslayable la necesidad de delinear de manera precisa —desde el mirador del derecho administrativo— el alcance conceptual del instituto.

En tal tarea, podemos definirlo (2) como una serie concatenada de actos que, direccionados a materializar el interés público, ordenan, regulan y sistematizan el desenvolvimiento de la función administrativa del Estado (3).

El procedimiento administrativo se muestra entonces como un conjunto de formas jurídicamente reguladas, cumplidas por y ante los órganos que tienen atribuido el ejercicio de la función administrativa, con el fin de preparar la emisión de actos que satisfacen directa e inmediatamente el interés público (4), siendo sus notas distintivas las siguientes:

a) Formalidad, de lo que se desprende su necesaria tramitación a los efectos de la formación del acto administrativo y su eventual impugnación (5). El fundamento del procedimiento administrativo radica, justamente, en la circunstancia de constituir el cauce formal de la función administrativa (6), a tal punto que, con absoluto tino, se ha aseverado que “el procedimiento es a la función administrativa lo que al acueducto al agua que por el mismo corre”(7).

b) Función garantística e instrumental, haciendo realidad dentro del procedimiento, de un lado, la adecuada protección de los derechos de los administrados y, del otro, el aseguramiento de la pronta y eficaz satisfacción del interés público en el marco de un adecuado respeto del principio de legalidad (8).  De tal modo, resulta el procedimiento administrativo el instrumento que permite controlar y moderar la vigencia de un adecuado equilibrio de la natural tensión que subyace en todo el ordenamiento jurídico administrativo entre el interés público y el particular (9). La importancia de la forma del procedimiento administrativo queda entonces de resalto cuando se patentiza su inescindible vinculación con la tutela de los derechos de los particulares y con el aseguramiento de la pronta y eficaz satisfacción del interés público (10).

c) Recaudo de acceso a la jurisdicción: desde otra óptica de análisis, también afirmaremos que el procedimiento administrativo es un presupuesto necesario para la impugnación judicial del acto administrativo (11), en tanto resulta recaudo ineludible acudir ante la Administración con anterioridad a demandarla. Ello, claro está, sin que el hecho de describir y remarcar la vigencia del sistema de agotamiento de la vía administrativa importe adoptar posición alguna en cuanto al debate doctrinario que propicia una parte de la doctrina iusadministrativista en cuanto a la pretendida inoperancia e ineficacia (12) de esta prerrogativa procesal administrativa (13) y su contraposición con el derecho a la tutela judicial efectiva.

d) Función ética: el establecimiento de formalidades y controles dentro del procedimiento administrativo luce como una herramienta adecuada para garantizar un comportamiento ético de los funcionarios públicos. A su vez, la inobservancia del elemento formal por parte del órgano estatal permite tener por configurado el presupuesto necesario para efectivizar el instituto de la responsabilidad pública, que, construido —por supuesto— desde una perspectiva equilibrada, resulta esencial para que el Estado de derecho sea una realidad efectiva y no una quimera (14).

II. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

De la conceptualización precedentemente expuesta se desprende que la totalidad de la actividad de los órganos de la Administración Pública debe ser llevada a cabo mediante manifestaciones de voluntad a través del dictado de actos administrativos. Y para que ello ocurra deberá cumplirse con las formalidades previamente establecidas para su dictado. Tales formas dan sustancia al procedimiento administrativo. De ahí, entonces, que la trilogía “función administrativa, procedimiento administrativo y acto administrativo” aparece como un todo indisoluble e íntimamente entrelazado.

Mal podría gestionarse de manera directa, continua y con inmediatez el interés público (función administrativa) si no existiera el continente que la contuviera, ordenara y permitiera su despliegue (procedimiento administrativo) hasta exteriorizar y materializar la voluntad estatal (acto administrativo).

Lo antedicho, claro está, no importa enrolarnos en aquella minoritaria postura que atribuye al procedimiento administrativo el carácter de un acto complejo. Todo lo contrario: el procedimiento es un complejo de actos, donde cada uno de ellos posee su propia individualidad jurídica propia y que se integran —en definitiva— a la decisión final (15). En este contexto, luce apropiado esquematizar una clasificación de los diversos procedimientos administrativos, de manera tal que, sin pretender con ello agotarlos en su totalidad, nos permita visualizar la multiplicidad de “cauces formales” existentes. Veamos.

a) Procedimiento administrativo general: encuentra su quicio en la necesidad de uniformar normativamente la actividad de la Administración, de manera tal de aventar los perjuicios que contra la seguridad jurídica y la garantía de defensa de los administrados irrogaría la existencia de una pluralidad de procedimientos ante la innegable dificultad que éstos tendrían para interiorizarse en detalle del sistema procedimental de cada órgano del Estado.

El dec.-ley 7647/1972 y la ord. gral. 267/1980 constituyen, en la provincia de Buenos Aires, el marco procedimental administrativo general en el ámbito de la Administración Pública provincial y municipal, respectivamente.

b) Procedimientos especiales: cuando la especial naturaleza de las materias comprometidas así lo justifique, resulta conveniente establecer regímenes procedimentales que permitan satisfacer la concreta naturaleza de las funciones (16).

c) Procedimiento declarativo: es aquel que tiene por norte la obtención de una decisión final o definitiva. Ente ellos cabe clasificarlos en: i) disciplinarios (17); ii) ex offi cio (18); iii) de contralor (19); iv) de impugnación o recursivo (20); v) de selección de contratista del Estado (21); vi) previsionales (22); y vii) tributarios (23).

d) Procedimiento de ejecución, cuya finalidad es la de realizar o ejecutar materialmente un acto administrativo (24).

e) Procedimiento de notificación, regulado en los arts. 62 a 67, dec.-ley 7647/1970, y en la ord. gral. 267/1980, halla su trascendencia en la circunstancia de que los actos administrativos de alcance particular sólo adquieren eficacia a partir del momento de su notificación al interesado (25).

f) Por último, cabría distinguir los procedimientos oficiosamente iniciados de aquellos cuyo disparador resulta ser la expresa manifestación de voluntad del interesado (26).

III. LOS PRINCIPIOS GENERALES QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cuando hablamos de principios informadores del procedimiento administrativo quedan englobadas aquellas pautas de funcionamiento del trámite y ciertos derechos y deberes de los interesados necesarias para asegurar la satisfacción del interés público de modo directo e inmediato.

Entre tales principios podemos distinguir (27) los siguientes:

a) Juridicidad: importa la sujeción sin condicionamientos de la actuación estatal a la totalidad del sistema normativo (28), desde los principios generales del derecho y los textos constitucionales federal y local, pasando por las leyes formales y materiales, hasta los simples precedentes administrativos en los que pudiera hallarse comprometida la garantía de igualdad.

El sometimiento irrestricto de la Administración a la ley resulta en el procedimiento administrativo condición necesaria para predicar la juridicidad del obrar estatal (29). Ello así, desde que la Administración —como todas las restantes actividades estatales— se encuentra sometida al principio de legalidad, por el cual el Estado, a la vez que impone la observancia de ciertas reglas, se somete a ellas, asegurando de tal modo el equilibrio entre las prerrogativas del Poder y los derechos de los individuos (30).

Con acierto, se ha afirmado que la legalidad permite la concreción del Estado de derecho, en tanto su vigencia importa el gobierno de la ley y no de los hombres (31).

b) Impulsión de ofi cio: importa que la autoridad administrativa debe adoptar todas las medidas conducentes para impulsar el procedimiento hasta el dictado del acto final (32), evitando retrasos (33) y adoptando los recaudos necesarios tendientes a adoptar los medios de prueba idóneos para la correcta resolución. Este principio encuentra expresa recepción en los arts. 48 y 54, dec.- ley 7647/1972, y en la ord. gral. 267/1980. Empero, tal principio no debe ser leído como una imposición para que la Administración en todos los casos provea el procedimiento hasta su conclusión. Es que existen casos en los que el iter procedimental solamente responde al interés del interesado en la actuación (34). En efecto, es la propia reglamentación procedimental la que prevé el instituto de la caducidad del procedimiento (35), sin que por ello pueda predicarse una contradicción con el principio bajo examen, en tanto será, en definitiva, la Administración la que deberá ponderar si la inactividad del interesado conlleva esta modalidad de extinción anormal del procedimiento o si, en su caso, proseguirá impulsándolo hasta su conclusión (36).

c) Informalismo o formalismo moderado: este principio, cuya vigencia en el procedimiento administrativo ha reiteradamente recordado al Máximo Tribunal local (37), rige en favor del administrado, que es quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas de procedimiento (38). El formalismo moderado (39) no debe ser leído como la eliminación o inexigibilidad de formas sino solamente como su razonable relativización, en tanto y en cuanto su observancia no pudiera ser calificada como esencial ni afectara el interés público o los derechos de terceros. Es que su vigencia permite salvar los defectos en que pudieren incurrir los administrados en pro de la verdad material y de la legalidad; empero, de ningún modo autoriza a que se puedan soslayar las formas esenciales del procedimiento (40). Tal ablandamiento de las formas encuentra estrecha vinculación con la naturaleza de “colaborador”(41) de la Administración que cabe atribuírsele al interesado —quien asume el carácter de cogestor del interés público— en el procedimiento administrativo, y, además, porque erigiéndose la garantía consagrada por el art. 15, Const. prov., en uno de los pilares básicos del Estado de derecho, una interpretación contraria significaría imponer un rigorismo ritual que se traduciría en un cercenamiento de la garantía consagrada por el art. 18, CN.

Y en ese contexto es válido rememorar que la existencia de las formas hace al orden, a la previsibilidad y a la seguridad jurídica, pero ello siempre que no se exceda el marco de razonabilidad y se frustre por ello el sentido de justicia que cabe y debe imprimirse a toda relación jurídica. Es preciso, entonces, que la interpretación que se haga de las normas formales no configure un ritualismo evidente, manifiesto, contrario a la idea de equidad, debiendo ponderarse su incidencia en cada caso concreto y efectuarse un balance de cuyo resultado pueda concluirse en que la corrección del rigor de las formas sólo tendrá sentido cuando la injusticia que ella cree sea menor que aquella que suprima (42).

d) Verdad jurídica objetiva o material, por encima de la verdad formal o de los hechos presentados por las “partes”, resulta ser otro principio informante del procedimiento administrativo (43).

Importa que, con independencia de cómo los hechos hubieran sido alegados y probados por el interesado, la Administración deberá en todos los casos procurar arribar a la verdad material (44).

Así, aunque al vencimiento del término probatorio la Administración no contara con elementos suficientes, deberá indagar per se la cuestión (45), adoptando todas las medidas conducentes para arribar a la pretendida verdad material (46).

e) Celeridad, economía y eficacia: la Administración se halla obligada a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la celeridad, la economía y la eficacia del trámite (47).

Así, además del mandato expreso contenido en el art. 7, dec.-ley 7647/1972, y de la ord. gral. 267/1980, en cuanto ordena a la autoridad administrativa que dirija y adopte las medidas necesarias para tal fi n, se consagra expresamente la carga de impulsar de ofi cio las actuaciones, de adoptar las medidas oportunas para que la tramitación no sufra retrasos y se dispone que los plazos resultan obligatorios para la Administración (48).

f) El debido procedimiento previo: a los efectos de la preparación de la voluntad de la Administración, es dable exigir por parte del órgano estatal la observancia de manera armoniosa de todos aquellos trámites legalmente impuestos. De tal manera, y siguiendo la expresa manda contenida en el art. 108, dec.-ley 7647/1972, y en la ord. gral. 267/1980, el acto administrativo se producirá por el órgano competente “mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido”.

De lo anterior se desprende que el procedimiento que debe observarse con anterioridad al dictado del acto administrativo importa un elemento esencial de éste y que su inobservancia posee entidad como para predicar su nulidad. Es de suma importancia distinguir el elemento esencial del acto administrativo “procedimiento” del concepto de debido proceso adjetivo que, como manifestación de aquél, representa la reglamentación procesal administrativa de la garantía constitucional de defensa consagrada en los arts. 18, CN, y 15, Const. prov.

Es que, como lo venimos sosteniendo, por principio, el particular asume en el procedimiento administrativo el carácter de colaborador, cogestionando el interés público; empero, en ciertos casos (v.gr., procedimientos sancionatorios) se encontrará ante la eventualidad de sufrir, como consecuencia de la actuación estatal, derivaciones gravosas sobre su esfera de derechos, comprometiéndose —consecuentemente— su derecho de defensa.

Y la vigencia del derecho de defensa en el procedimiento administrativo —innegable en la actualidad— ha sufrido un lento pero incesante reconocimiento, pasando por diversas etapas: jurisprudencial, legislativa y constitucional. A saber:

1. Jurisprudencial (49): se inicia en el año 1932, cuando la Corte Federal, expidiéndose en la causa “Deportados en Transporte Chaco” (50) sobre el alcance de la Ley de Expulsión de Extranjeros 4144, estableció que si bien el Poder Ejecutivo nacional podía disponer de las facultades reconocidas por la norma, debía respetar el principio de defensa de los eventuales afectados.

Continúa en el año 1942, en el caso “Parri” (51), donde el Supremo Tribunal, luego de reconocer la validez del ejercicio por parte de los órganos de la Administración de funciones de naturaleza jurisdiccional —se trataba de una multa por mal estacionamiento—, anula la sanción por no haberse posibilitado al administrado el ejercicio de la defensa en juicio.

2. Legislativo: comienza a receptarse expresamente la garantía de defensa ante la Administración desde el momento en que comenzaron a regularse los regímenes procedimientales generales (dec.-ley 7647/1972) y los especiales, en particular los regímenes estatutarios del empleo público (52).

3. Constitucional: se incorpora expresamente tanto en la Constitución provincial —reformada en el año 1994, cuyo art. 15 consagra el derecho de defensa en el procedimiento administrativo— como en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, cuyo rango constitucional se desprende del art. 75, inc. 22, CN.

Esta garantía de defensa ante la Administración se integra con los siguientes elementos: i) derecho a ser oído, el que presupone: A) el leal conocimiento de las actuaciones administrativas; B) posibilidad de poder exponer las razones y alegaciones antes y después del dictado del pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa; C) posibilidad de recusar al funcionario interviniente a fi n de garantizar su imparcialidad; D) facultad de impugnar en sede administrativa y judicial los pronunciamientos administrativos; E) hacerse patrocinar por profesionales del derecho; ii) derecho a ofrecer y producir pruebas, el cual implica: A) derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida; B) que la producción de la prueba sea realizada antes de que se adopte decisión sobre el fondo de la cuestión en examen; C) derecho a controlar la totalidad de las pruebas producidas; iii) derecho a una decisión fundada: fi nalmente, el pronunciamiento debe merituar los principales argumentos y cuestiones planteados (53).

Empero, tan trascendente garantía ha venido a sufrir, por aplicación de lo que la doctrina ha dado en denominar “teoría de la subsananción” (54), ciertas restricciones que, por su trascendencia, merecen ser ahondadas en cuanto a su alcance.

En concreto, lo que tal teoría entiende es que, cuando se ha configurado algún tipo de restricción al derecho de defensa en sede administrativa, resulta posible su subsanación a través de la posterior intervención judicial. De tal modo, y en la medida en que resultara posible corregir el vicio en el iter procedimental, no se anula el acto administrativo, sino que, en sede judicial, se resuelve el fondo del asunto en litigio. Llegado a este punto, deviene necesario adentrarnos en el estado jurisprudencial de la cuestión. Y en tal tarea observaremos que si bien en el ámbito del Máximo Tribunal provincial existe desde hace ya unos años una corriente mayoritaria que postula el rechazo de la subsanación como elemento idóneo para soslayar la violación de la garantía de defensa en el procedimiento administrativo, distinta —o al menos más oscilante— resulta la tendencia jurisprudencial que se desprende de los fallos de la Corte Federal. Veamos.

i) Entre los casos en donde se ha recepcionado expresamente la subsanación podemos mencionar el fallo “Universidad Mitre” (55), del año 1969, en el cual se cuestionaba la resolución del Poder Ejecutivo por la cual se disponía el retiro de la autorización para funcionar y la clausura de la entidad.

La violación al derecho de defensa fincaba en el caso en el hecho de que si bien se le había conferido vista a la entidad universitaria con anterioridad al dictado de la sanción, ésta no había abarcado la totalidad de los cargos que luego dieron sustento a la decisión de la Administración.

En concreto, sostuvo el Tribunal Federal —por mayoría— (56) que el hecho de que la universidad no hubiera tomado conocimiento del informe final del veedor del que se desprendían los nuevos cargos no importaba la nulidad del procedimiento, desde que, pese a la oportunidad de defensa con que dispuso ante la jurisdicción, no demostró la inexactitud de tales cargos. Agregó (57) que “las omisiones observables a la tramitación administrativa pueden ser salvadas en la instancia judicial, doctrina que se complementa con la inexistencia de la violación del art. 18, CN, si el recurrente no indica los defectos o pruebas de que se habría visto privado a consecuencia del trámite impreso a la causa”.

Recientemente, en la causa “Banco de la Provincia de Formosa”(58), y alineándose con la postura sentada en el precedente “Universidad Mitre”, tuvo oportunidad el tribunal de reiterar la doctrina sentada en Fallos 212:456, 218:535 y 267:393, de la que fluye que la eventual restricción de la defensa en el procedimiento administrativo es subsanable en el trámite judicial subsiguiente. En concreto, postuló el Cimero Federal que el hipotético gravamen derivado de la denegación de una prueba pierde toda entidad cuando, al margen de lo actuado en el procedimiento administrativo, pudo ejercer ante la jurisdicción plenamente su derecho de defensa, ofreciendo todas las pruebas que hicieran a su derecho y alegando sobre su mérito.

Con distinto alcance, la Corte Federal, en la causa “Adidas” (59), se apartó de la aplicación de la teoría de la subsanación y, siguiendo la opinión vertida por la Procuración General, declaró la nulidad del acto administrativo que había dispuesto la prórroga de la vigencia de un régimen de salvaguardas al calzado nacional sin respetar el procedimiento previo que debía seguirse en detrimento del derecho de defensa de la firma actora. En síntesis, y sin perjuicio de la creciente valoración del debido procedimiento en sede administrativa, hasta tanto la Corte Federal no destierre definitivamente la aplicación de la subsanación, continuará imperando la incertidumbre y el sinsentido que importa sostener, de un lado, que la inobservancia de las formas procedimentales acarrea la nulidad absoluta del acto y, del otro, la posibilidad de que tales vicios puedan ser subsanados, aun cuando violenten el derecho constitucional de defensa, ante la jurisdicción (60).

ii) Aunque sin existir unanimidad sobre el punto, la aplicación de la teoría de la subsanación como mecanismo para subsanar las irregularidades del trámite administrativo con entidad para atentar contra el derecho de defensa ha sido desplazada por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires (61).

Así, en el precedente “Caselli” (62), luego de recordar que entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial no es dable interpretar la existencia de una relación de continuidad en la que la indefensión producida en el primero pueda solucionarse en el segundo, aseveró que, en un Estado de derecho, el adecuado cumplimiento del procedimiento configura un elemento inherente a la legitimidad del acto administrativo, principio de legalidad que impone a la Administración un obrar consistente con el ordenamiento jurídico.

Y ello —afirmó— no importa sostener que cualquier irregularidad en el procedimiento, por intrascendente que fuere, proyectara inexorablemente sus consecuencias invalidatorias, sino más bien que cuando en el caso enjuiciado se advierta la inobservancia o el quebrantamiento de trámites esenciales del procedimiento administrativo, la invalidez consecuente de la decisión no resulta —en principio— susceptible de ser saneada en sede judicial.

Con todo, la posición minoritaria de la Suprema Corte provincial (63), aunque sin desconocer la reticencia que en la visión mayoritaria de la doctrina genera la posibilidad de subsanar en sede judicial los vicios del proceder administrativo, destaca que —salvo supuestos excepcionales, limitados a aquellos casos en que el requisito tuviera carácter esencial o produzca una situación de indefensión—, resulta modesto el lugar que cabe atribuirle a los vicios en el procedimiento.

Agrega que los yerros que puedan originarse en la sustanciación de un procedimiento administrativo admiten una categorización en función de su gravedad, en una graduación que puede comenzar en irregularidades intrascendentes, pasar por defectos subsanables y culminar en anomalías insanables. Y sólo en presencia de estas últimas correspondería aplicar la sanción de nulidad del acto.

En suma, sostiene que la existencia de irregularidades en el procedimiento no necesariamente debe llevar a la declaración de nulidad del acto administrativo, por cuanto adoptar tal solución de manera genérica podría importar otra violación a la garantía constitucional al imponer una trascendente dilación temporal en la adopción definitiva de la decisión de fondo. Consecuentemente, descarta la posibilidad de fijar criterios rígidos en la materia y se aparta del sostenido por la mayoría del tribunal en cuanto postula como principio que la ilegitimidad del procedimiento administrativo no resulta salvable en sede judicial.

 

 

 

(1) Conf. López-Nieto y Mallo, Francisco, “El procedimiento administrativo de las administraciones públicas”, Ed. Mayer, Barcelona, 1993.

(2) En idéntico alcance al que proponemos, ha señalado la Suprema Corte local que “el procedimiento administrativo es la secuencia o sucesión de actos dirigida a la satisfacción directa e inmediata del bien común o interés público, el elemento ordenador, regulador y sistematizador del de senvolvimiento de la función pública” (conf. doct. Sup. Corte Bs. As., causa B. 61.325, “M., E”, sent. del 26/8/2009).

(3) Cuando nos referimos al término interés público, bien común e interés general, lo hacemos en un sentido unívoco que no puede ser otro que el “bienestar general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución Nacional.

(4) Conf. Canosa, Armando, “Nuevas formas de control de plazos en el procedimiento administrativo”, ED 149-822.

(5) Con acierto se sostiene que el procedimiento administrativo encuentra su fundamento en tanto y en cuanto es el cauce formal de la función administrativa (conf. Canosa, Armando, “El procedimiento administrativo como elemento del acto administrativo”, en Acto Administrativo y Reglamento, jornadas organizadas por la Universidad Austral, Buenos Aires, ps. 51 y ss.).

(6) Conf. González Pérez, Jesús y Gonzáles Salinas, Pedro, “Procedimiento administrativo local”, t. I, Ed. Abella, Madrid, 1993, p. 66.

(7) Conf. González Pérez, Jesús, “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo”, Ed. Civitas, Madrid, 1988, p. 76.

(8) En tal contexto, el procedimiento —que es “forma”— cumple un doble papel tuitivo, asegurando la eficacia de la gestión de la Administración y el adecuado respeto de los derechos e intereses particulares (conf. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de derecho administrativo”, t. II, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993, ps. 309 y ss.).

(9) Conf. González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, “Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común”, Ed. Civitas, Madrid, 1993, ps. 17 y ss.

(10) Conf. Brewer Carias, Allan R., “Principios del procedimiento administrativo”, Ed. Civitas, Madrid, ps. 19 y ss.

(11) El ordenamiento procesal vigente en la provincia de Buenos Aires exige, como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal, agotar la vía administrativa en todos los casos, salvo los siguientes supuestos: a) cuando el acto administrativo definitivo de alcance particular hubiera sido dictado por la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o por el órgano con competencia delegada, sea de oficio o con la previa audiencia o intervención del interesado; b) cuando mediare una clara conducta de la demandada que haga presumir la inefi cacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva o inútil. La interposición de la demanda importará la interrupción de los plazos de caducidad para la presentación de los recursos en sede administrativa; c) cuando se impugnare directamente un acto administrativo de alcance general emanado de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia delegada por aquélla; y d) cuando pretensión articulada tuviera por objeto obtener la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo o la cesación de una vía de hecho administrativa (conf. art. 14, CPCA).

(12) Conf. Canosa, Armando, “Las reformas al régimen de juicios contra el Estado y la Ley de Emergencia Económica”, Ed. Ábaco, Buenos Aires, 2001, ps. 29 y ss.

(13) Entre las notas características que definen a la exorbitancia del derecho administrativo como un delicado equilibrio de prerrogativas y garantías, podemos enunciar como prerrogativas sustanciales de la Administración las siguientes: presunción de legitimidad de sus actos, ejecutoriedad de éstos, potestad de volver sobre ellos por razones de oportunidad o ilegitimidad, régimen especial de bienes y de contratos; y como prerrogativas procesales: agotamiento de la vía administrativa previa a la demanda judicial, plazos de caducidad breves para accionar judicialmente contra la Administración, posibilidad de demandar la nulidad sus propios actos, inexigibilidad de comparencia de determinados funcionarios en el juicio contencioso administrativo. A su vez, y como garantías del administrado, cabe precisar las siguientes: sustanciales: igualdad, razonabilidad y juridicidad; procesales: informalismo y debido procedimiento previo (conf. Barra, Rodolfo, “Principios de derecho administrativo”, Ed. Ábaco, Buenos Aires, 1980, ps. 156 y ss.)

(14) Comadira, Julio R., “La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o legítima. Principio de juridicidad y responsabilidad del Estado”, en “Derecho administrativo”, Ed. LexisNexis, Buenos Aires, ps. 357/382.

(15) Conf. Cassagne, Juan Carlos, “En torno a la naturaleza del procedimiento administrativo y sus clasificaciones fundamentales”, ED 97-889 y ss.

(16) V.gr., los procedimientos establecidos por la Ley Orgánica de Transporte (dec.-ley 1637871957 y dec. 7644/1968; conf.

doct. Sup. Corte Bs. As., causa B. 56.406, “Transporte del Oeste S.A”, sent. del 16/5/2001) y por la Ley de Carrera Profesional

Hospitalaria 10471 (conf. doct. Sup. Corte Bs. As., causa B. 59.984, “Savio”, res. del 25/10/2000).

(17) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 62.578, “I., A”, sent. del 7/4/2010.

(18) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 61.465, “Rosati”, sent. del 2/12/2009.

(19) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 58.704, “E., L.”, sent. del 23/7/2008.

(20) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 62.944, “Manghi”, sent. del 29/12/2009; y B. 65.966, “Lloret”, sent. del 1/9/2010.

(21) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 66.693, “Recovering S.A”, sent. del 6/7/2005; y B. 65.288, “Pasturenzi”, sent. del

21/5/2008.

(22) Conf. doct. Sup. Corte Bs. As., causa B. 61.170, “C., O”, sent. del 23/5/2007.

(23) Conf. doct. Sup. Corte Bs. As., B. 60.407, “Barraza”, sent. del 23/5/2007.

(24) Conf. doct. Sup. Corte Bs. As., causa B. 65.096, “Sagrario”, sent. del 23/2/2005.

(25) Conf. doct. Sup. Corte Bs. As., causas B. 62.557, “K., D”, sent. del 18/6/2008; y B. 59.885, “Ciglia”, sent. del 23/2/2005.

(26) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 61.267, “Lunazzi”, sent. del 2/7/2008.

(27) Aunque tradicionalmente se realiza su tratamiento de manera conjunta, algunos autores efectúan una distinción entre principios genéricos (que serían aquellos que poseen un valor informador del ordenamiento jurídico en general y del administrativo en particular, importantes tanto para resolver situaciones particulares, como para derivar de ellos principios específicamente procesales, v.gr., juridicidad, debido procedimiento previo). Los restantes serían de carácter estrictamente procedimental; pueden estar o no consagrados en la legislación (v.gr., gratuidad) o resultar inferibles de ésta (v.gr., particular como colaborador de la Administración).

(28) La Corte Federal ha tenido oportunidad de sostener que resulta “inherente al ejercicio de la actividad administrativa que ésta sea desempeñada conforme a la ley, pues constituye una de las expresiones del poder público estatal, que tiene el deber de someterse a ella”, agregando que “La Administración debe ser legal; si su actividad es ilegal debe rectificarse, en primer término, por la propia Administración Pública, y a falta de ella, por el órgano jurisdiccional competente. El administrado debe tener garantías de justicia respecto de la Administración Pública” (conf. Corte Sup., Fallos 315:2771).

(29) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 61.255, “Bidart”, sent. del 21/5/2008; y C. 95.603 “Indaburu”, sent. del 2/9/2009.

(30) Conf. Sup. Corte Bs. As., B. 56.364, “Guardiola”, sent. del 10/5/2000.

(31) Conf. Linares, Juan F., “Poder discrecional administrativo”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1958, p. 113.

(32) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 66.552, “San José Sud Mouriño S.A y otros”, sent. del 3/11/2004.

(33) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 66.53, “Benedit”, sent. del 6/4/2005; y B. 67.041, “Orazi”, sent. del 12/4/2006.

(34) V.gr., procedimiento administrativo direccionado a obtener una habilitación comercial.

(35) Ver arts. 127 a 130, dec.-ley 7647/1972, y de la ord. gral. 267/1980.

(36) Los procedimientos de previsión social quedan excluidos del instituto de la caducidad del procedimiento (conf. art. 127, in fine, dec.-ley 7647/1972, y de la ord. gral. 267/1980; Sup. Corte Bs. As., causas B. 62.159, “Lasta”, sent. del 11/4/2007; B. 60.882, “D’Angelo”, sent. del 6/6/2007; y B. 64.861, “Domeneh”, sent. del 13/8/2008).

(37) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 57.700, “Montes de Oca”, sent. del 10/9/2003; B. 60.104, “Delledone”, sent. del 29/8/2007; B. 62.666, “Soverna”, sent. del 13/2/2008; y B. 68.993, “Gantus”, sent. del 3/12/2008.

(38) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 51.837, “Empresa Ing. Gustavo Serafín Marín”, sent. del 2/6/1999.

(39) Tanto el dec.-ley 7647/1972 como la ord. gral. 267/1980 aplican expresamente este principio cuando establecen que: i) en caso de duda acerca de la efectiva fecha de presentación de un escrito se deberá interpretar que lo fue en término (art. 69); ii) queda relativizada la fatalidad de los plazos (art. 72), excepto, claro está, respecto de los atinentes a los recursos (art. 74); iii) cuando descarta que la defectuosa calificación de los recursos impidiere su tratamiento (art. 88).

(40) Como forma esencial del procedimiento administrativo cabría remarcar la vinculada al cumplimiento de los plazos para activar los mecanismos impugnatorios de las decisiones de la Administración cuya inobservancia no resulta alcanzada por los efectos que proyecta el principio del formalismo moderado (conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 60.070, res. del 5/4/2000; y B. 59.893, “Sganga”, sent. del 25/06/2008).

(41) Conf. Corte Sup., Fallos 325:1787; Sup. Corte Bs. As., causa B. 53.462, “Lara”, sent. del 7/5/2008.

(42) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 60.263, “Peralta”, sent. del 24/2/2010.

(43) Conf. Cassagne Juan Carlos, “Acerca de la conexión y diferencias entre el procedimiento administrativo y el proceso civil”, LL 1990-C-967.

(44) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 51.912, “Ferreyra”, sent. del 27/12/1991; B 54.006, “Berto”, sent. del 7/7/1998; B. 58.666, “Giménez”, sent. del 21/6/2000; B. 56.467, “García”, sent. del 14/4/2004; B. 55.347, “Canaves”, sent. del 18/6/2008; y B. 55.884, “Aguiar”, sent. del 3/3/2010.

(45) Arg. arts. 55 y 58, dec.-ley 7647/1972, y de la ord. gral. 267/1980.

(46) Tal resulta ser el interés por arribar a la verdad real o material de que —excepto que correspondiera hacer valer el instituto de la caducidad— el desistimiento del interesado no obliga a la Administración (art. 60, dec.-ley 7647/1970, y de la ord. gral. 267/1980).

(47) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 58.544, “Nicora”, sent. del 29/6/2005.

(48) Conf. arts. 48, 50 y 71, dec.-ley 7647/1972, y de la ord. gral. 267/1980; Sup. Corte Bs. As., causas B. 66.926, “Kook”, sent. del 6/7/2005; y A. 68.993, “Gantus”, cit.

(49) Conf. Tribiño, Carlos R., “Procedimiento administrativo y derecho de defensa”, en AA.VV., “Procedimiento administrativo. Jornadas Organizadas por la Universidad Austral”, Buenos Aires, 1998, ps. 573 y ss.

(50) Conf. Corte Sup., Fallos 164:344.

(51) Conf. Corte Sup., Fallos 193:408.

(52) Conf. Estatuto del Empleado Público Provincial (ley 10430); Estatuto del Docente (ley 10579); Estatuto del Empleado Público Municipal (ley 11757).

(53) Conf. Perrino, Pablo E. y Padulo de Perrino, Adriana M. A., “La garantía constitucional de la defensa en el procedimiento administrativo”, RDA, ns. 15/16, enero-agosto de 1994, ps. 172 y ss.

(54) Conf. Linares, Juan F., “La garantía de defensa ante la Administración”, LL 142-1137.

(55) Conf. Corte Sup., Fallos 273:134.

(56) Resulta destacable la interesante disidencia planteada por los ministros Ortiz Basualdo y Cabral, de la que se desprende que “las sanciones que puede adoptar el Poder Ejecutivo sólo pueden reputarse válidamente aplicables si han sido precedidas de un procedimiento que asegure el derecho a ser oído y producir prueba, procedimiento que en el caso no se ha observado sino en forma por demás restringida y parcial y, como tal, lesivo del derecho en cuestión”.

(57) Ver consid. 17 del voto de la mayoría.

(58) Conf. Corte Sup., Fallos 331:2769.

(59) Conf. Corte Sup., Fallos 325:1038.

(60) Una síntesis de los antecedentes jurisprudenciales en los que se admitió o no la subsanación puede consultarse en Mairal, Héctor, “Los vicios del acto administrativo y su recepción por la jurisprudencia”, LL 1989-C-1014; y Huici, Héctor, “Subsanación en sede judicial de vicios en el procedimiento administrativo”, LL 1994-D-461.

(61) Conf. Sup. Corte Bs. As., causas B. 48.976, “Fernández”, sent. del 19/6/2004; B. 55.872, “Pretto”, sent. del 20/4/1999; y B. 53.911, “Moyano”, sent. del 7/3/2001.

(62) Conf. Sup. Corte Bs. As., causa B. 59.986, “Caselli”, sent. del 16/2/2005.

(63) Ver voto del Dr. Hitters en las causas B. 59.986, “Caselli”, cit.; y B. 58.622, “Marín”, sent. del 30/5/2007.